МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ
ГОРОДСКОЙ ОКРУГ ГОРОД СУРГУТ

КОНТРОЛЬНО–СЧЕТНАЯ ПАЛАТА ГОРОДА

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

на проект решения Думы города «О внесении изменений в решение Думы города от 07.12.2015 № 801-V ДГ «О Порядке и случаях использования собственных материальных ресурсов и финансовых средств для осуществления переданного отдельного государственного полномочия по предоставлению детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилых помещений специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений в соответствии с законодательством Российской Федерации»

«25» февраля 2021 г.                                                 № КСП-01-17-11

Настоящее заключение подготовлено в соответствии с Положением о Контрольно-счетной палате города, утверждённым решением Думы города от 27.02.2007 № 170-IV ДГ, на основании проведённой экспертизы проекта решения Думы города «О внесении изменений в решение Думы города от 07.12.2015 № 801-V ДГ «О Порядке и случаях использования собственных материальных ресурсов и финансовых средств для осуществления переданного отдельного государственного полномочия по предоставлению детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилых помещений специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений в соответствии с законодательством Российской Федерации» (далее – проект решения).

Согласно пояснительной записке[1] проект решения подготовлен в целях надлежащего исполнения переданного отдельного государственного полномочия по предоставлению детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (далее – дети-сироты), жилых помещений специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений посредством приобретения жилых помещений в соответствии с фактической средней рыночной стоимостью квадратного метра.

По результатам экспертизы установлено следующее.

1. Проектом решения предлагается внести изменения в решение Думы города от 07.12.2015 № 801-V ДГ[2] и приложение к нему, а именно:

— установить, что право на дополнительное использование собственных материальных ресурсов и финансовых средств для осуществления переданных отдельных государственных полномочий в сфере опеки и попечительства в случае, если применительно к условиям муниципального образования городской округ город Сургут минимальная проектная площадь приобретаемых однокомнатных жилых помещений свыше нормы предоставления площади жилого помещения по договору социального найма на одиноко проживающего гражданина, установленной органом местного самоуправления городского округа город Сургут, но не свыше 45 квадратных метров, реализуется путем выделения средств местного бюджета на приобретение и оформление в муниципальную собственность однокомнатных жилых помещений для детей-сирот с учётом средней рыночной стоимости 1 квадратного метра общей площади жилого помещения в капитальном исполнении и площади жилого помещения не более 45 квадратных метров;

— изложить в новой редакции порядок использования собственных материальных ресурсов и финансовых средств муниципального образования городской округ город Сургут для осуществления переданного отдельного государственного полномочия по предоставлению детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилых помещений специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений в соответствии с законодательством Российской Федерации (далее – Порядок).

2. Согласно пояснительной записке, информации департамента финансов Администрации города и финансово-экономическому обоснованию к проекту решения принятие рассматриваемого проекта решения повлечёт необходимость выделения дополнительных бюджетных ассигнований местного бюджета на приобретение квартир для детей-сирот на общую сумму 266 479,44 тыс. рублей (таблица), в том числе по годам:

— 2021 год – 86 373,94 тыс. рублей;

— 2022 год – 90 533,00 тыс. рублей;

— 2023 год – 89 572,50 тыс. рублей.

Таблица
(тыс. рублей)

	Кол-во квартир, площадью 45 кв.м, ед.	Объем бюджетных ассигнований согласно утвержденному решению о бюджете			Объем бюджетных ассигнований в случае принятия проекта решения			Дополнительная потребность за счет средств местного бюджета
		всего	субвенция округа	местный бюджет	всего	субвенция округа	местный бюджет
1	2	3	4	5	6	7	8	9
2021 год	63	161 688,56	118 571,61	43 116,95	248 062,50	118 571,61	129 490,89	86 373,94
2022 год	65	165 404,51	122 335,80	43 068,71	255 937,50	122 335,79	133 601,71	90 533,00
2023 год	64	162 427,50	120 453,70	41 973,80	252 000,00	120 453,70	131 546,30	89 572,50
Всего	192	489 520,57	361 361,11	128159,46	756 000,00	361 361,11	394 638,90	266 479,44

 

Расчет дополнительной потребности произведен исходя из средней рыночной стоимости 1 квадратного метра общей площади жилого помещения 87 500,00 рублей. При этом  решением о бюджете на 2021 год и плановый период 2022-2023 годов[3] объём бюджетных ассигнований на приобретение квартир для детей-сирот предусмотрен исходя из норматива (показателя) средней рыночной стоимости 1 квадратного метра общей площади жилого помещения – 57 033,00 рублей, утвержденного приказом Региональной службы по тарифам ХМАО-Югры от 25.06.2020 № 35-нп[4].

Справочно: cтоимость приобретения 1 жилого помещения площадью 45 квадратных метров при расчете с учетом утвержденного норматива составит 2 566 485,00 рублей, а исходя из средней рыночной цены – 3 937 500,00 рублей.

3. По информации управления по опеке и попечительству Администрации города к проекту решения общее количество детей-сирот, подлежащих обеспечению жилыми помещениями, по состоянию на 15.02.2021 составляет 167 человек, из них 80 человек – это дети-сироты, своевременно не обеспеченные жилыми помещениями, в отношении которых Администрацией города не исполнены обязательства по приобретению и предоставлению квартир в 2019 -2020 годах.

В соответствии с пунктом 1 статьи 8 Федерального закона № 159-ФЗ[5] жилые помещения предоставляются детям-сиротам и лицам из числа детей-сирот, по достижении ими возраста 18 лет, а также в случае приобретения ими полной дееспособности до достижения совершеннолетия. Поскольку в Федеральном законе № 159-ФЗ не содержится указание на срок предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда гражданам данной категории, то предполагается немедленная реализация права после его возникновения, что подтверждается судебной практикой (Апелляционное определение от 28.07.2015 Судебной коллегии по гражданским делам суда ХМАО-Югры).

Таким образом, в 2021 году необходимо приобрести как минимум 167 квартир, а не 63, как предусмотрено финансово-экономическим обоснованием. При условии доведения субвенций из бюджета ХМАО-Югры на приобретение 167 квартир дополнительно потребуются средства местного бюджета ориентировочно в сумме 228 959,5 тыс. рублей.

Статьей 83 Бюджетного кодекса РФ установлено, что, если принимается закон либо другой нормативный правовой акт, предусматривающий увеличение расходных обязательств по существующим видам расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, которые до его принятия не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств.

По информации департамента финансов Администрации города к проекту решения «источники обеспечения дополнительной потребности в настоящее время не определены, вопрос об увеличении бюджетных ассигнований будет рассмотрен в установленном порядке при внесении изменений в решение Думы города о бюджете в течение 2021 года». Таким образом, положения статьи 83 Бюджетного кодекса РФ не соблюдены.

К сведению, в заключении[6] на проект бюджета города на 2021 год и плановый период 2022-2023 годов отмечено, что бюджетные ассигнования по отдельным статьям расходов запланированы в меньшем объёме, чем необходимо для обеспечения обязательств, которые ежегодно в безусловном порядке исполняются за счет средств бюджета города и направлены на решение вопросов местного значения, в том числе связанные с жизнеобеспечением города и мерами дополнительной поддержки его жителей. По данным проекта бюджета общая необеспеченная потребность на 2021 год составила 999 517,9 тыс. рублей. Вместе с тем, решением о бюджете ежегодно утверждаются бюджетные ассигнования на исполнение переданных государственных полномочий за счёт средств местного бюджета. Так, на 2020 год на данные цели средства местного бюджета были утверждены в сумме 83 257,9 тыс. рублей, на 2021 год – 77 549,1 тыс. рублей, на 2022 год – 76 906,7 тыс. рублей, на 2023 год – 74 755,5 тыс. рублей.

4. В соответствии с частью 1 статьи 19 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ[7] полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Согласно части 5 статьи 19, части 2 статьи 63 указанного Федерального закона финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

В силу части 3 статьи 20 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Отмечаем, что расходные обязательства муниципального образования устанавливаются муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с законами субъекта Российской Федерации, исполняются за счет и в пределах субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, предоставляемых местным бюджетам в порядке, предусмотренном статьей 140 Бюджетного кодекса РФ (пункт 3 статьи 86 Бюджетного кодекса РФ).

Аналогичная позиция изложена в Определении Конституционного Суда РФ от 05.02.2009 № 250-О-П[8]: «Бюджетный кодекс Российской Федерации (статья 86) устанавливает, что расходные обязательства, возникающие у муниципального образования в связи с осуществлением переданных ему полномочий, исполняются за счет и в пределах субвенций, специально предоставленных из бюджета субъекта Российской Федерации. Такой порядок является обязательным во всех случаях.»

В соответствии с пунктом 3 статьи 140 Бюджетного кодекса РФ субвенции распределяются в соответствии с едиными для каждого вида субвенции методиками, а также с учетом объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных) услуг в муниципальных образованиях.

Согласно пункту 1 статьи 15 Закона ХМАО-Югры от 09.06.2009 № 86-оз[9]  органы местного самоуправления при осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий имеют право:

— получать средства из бюджета автономного округа, предназначенные для финансирования переданных им отдельных государственных полномочий;

— получать разъяснения и методические рекомендации от уполномоченных органов государственной власти автономного округа по вопросам осуществления переданных им отдельных государственных полномочий;

— вносить предложения в органы государственной власти автономного округа о внесении изменений в нормативные правовые акты автономного округа, связанные с исполнением переданных им отдельных государственных полномочий.

На основании вышеизложенного, предлагаем Администрации города:

— обратиться в органы государственной власти автономного округа с предложением об изменении норматива (показателя) средней рыночной стоимости 1 квадратного метра общей площади жилого помещения в капитальном исполнении, например, по результатам анализа рынка недвижимости в муниципальном образовании;

— с целью определения последовательности действий приложение к проекту решения дополнить нормой об обязательном направлении обращения об увеличении объема субвенций в исполнительный орган государственной власти автономного округа. И только в случае мотивированного отказа рассматривать вопрос о выделении бюджетных ассигнований за счет средств бюджета города.

Обращаем внимание, что в соответствии с пунктом 8 статьи 138 Бюджетного кодекса РФ финансовый орган субъекта Российской Федерации заключает с главами местных администраций, получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из бюджета субъекта Российской Федерации и (или) доходы по заменяющим указанные дотации дополнительным нормативам отчислений от налога на доходы физических лиц (далее – дотации), соглашения, которыми предусматриваются меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению муниципальных финансов муниципального района (муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением).

Постановлением Правительства ХМАО-Югры от 06.12.2019 № 477-п «О заключении соглашений, которые предусматривают меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению муниципальных финансов муниципальных районов (городских округов) и поселений Ханты-Мансийского автономного округа – Югры» утверждено, что в качестве обязательств муниципальных образований по осуществлению мер по повышению эффективности использования бюджетных средств предусмотрены в том числе:

— утверждение и обеспечение выполнения плана мероприятий по росту доходов, оптимизации расходов местного бюджета и сокращению муниципального долга;

— неустановление и неисполнение расходных обязательств, не связанных с решением вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами автономного округа к полномочиям органов местного самоуправления муниципального образования (предусматривается в отношении муниципальных образований, у которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в течение 2 из 3 последних отчетных финансовых лет превышала 20 (50) процентов доходов местного бюджета, за исключением субвенций и иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с соглашениями, заключенными муниципальным районом и поселениями);

— неустановление новых расходных обязательств без учета оценки финансовых возможностей местного бюджета, оценки ожидаемого экономического эффекта от их принятия и другие.

По данным департамента финансов Администрации города доля дотаций по итогам исполнения бюджета за 2018 год составила 5,54 %, за 2019 год – 9,03 %, ожидаемое значение за 2020 год составляет 15,06 %, проектируемое значение на 2021 год – 11,04 %.

5. Пунктами 1, 7 статьи 8 Федерального закона № 159-ФЗ, пунктами 1, 5 статьи 5 Закона ХМАО-Югры № 86-оз предусмотрено, что детям-сиротам предоставляются жилые помещения в виде жилых домов, квартир, благоустроенных применительно к условиям соответствующего населенного пункта.

Проектом решения установлено, что для детей-сирот приобретаются однокомнатные жилые помещения, тем самым круг жилых помещений установленной нормы площади, потенциально возможных к приобретению для детей-сирот, ограничивается лишь однокомнатными и, соответственно, возникает риск ограничения конкуренции среди потенциальных продавцов указанных жилых помещений.

Учитывая изложенное, предлагаем слово «однокомнатных» исключить из пункта 1 части 1 проекта решения.

6. Пунктом 1 действующего решения Думы города от 07.12.2015 № 801-V ДГ установлена возможность приобретения жилых помещений не свыше 45 квадратных метров с оплатой за счёт средств местного бюджета разницы, превышающей установленную норму площади (33 кв.м).

В ходе проведения контрольного мероприятия «Аудит в сфере закупок 2019 года и текущего периода 2020 года в департаменте архитектуры и градостроительства Администрации города (выборочно)» выявлен факт приобретения департаментом архитектуры и градостроительства Администрации города (далее — ДАиГ) двух квартир площадью 48 кв.м[10] и 47,2 кв.м[11], с превышением установленного п. 1 действующего решения Думы города от 07.12.2015 № 801-V ДГ максимального размера площади на 3 кв.м и 2,2 кв.м соответственно. При этом, в представленных возражениях ДАиГ указал, что контракты на приобретение жилых помещений заключены с учётом предложенной поставщиком фактической площади жилого помещения (48 и 47,2 кв.м) и по стоимости, которая не превысила начальную (максимальную) цену контракта 2 386 665,00 рублей, рассчитанную как произведение 45 кв.м.[12] x 53 037,00 рублей[13].

Предлагаемые в соответствии с проектом решения изменения в указанный пункт могут способствовать повторению ситуаций с приобретением квартир площадью не в диапазоне 33-45 кв.м, а более 45 кв.м. и по стоимости, рассчитанной как произведение 45 кв.м х «среднюю рыночную стоимость 1 квадратного метра общей площади жилого помещения в капитальном исполнении».

7. Действующим решением Думы города от 07.12.2015 № 801-V ДГ предельная цена 1  квадратного метра жилого помещения определяется нормативом (показателем) средней рыночной стоимости 1  квадратного метра общей площади жилого помещения в капитальном исполнении, утверждённым уполномоченным органом государственной власти автономного округа на третий квартал года, предшествующего году приобретения (строительства) жилых помещений.

Проектом решения предусматривается, что предельная цена одного квадратного метра жилого помещения, приобретаемого для детей-сирот, утверждается соответствующим муниципальным правовым актом об утверждении требований к закупаемым отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг) для структурного подразделения, за которым закреплены расходы на приобретение и оформление в муниципальную собственность жилых помещений для детей-сирот. При этом в проекте решения не раскрывается порядок определения предельной цены (анализ рынка, расчёт затрат и т.п.).

Как правило, предельная цена какого-либо товара, в том числе 1  квадратного метра жилого помещения, утверждаемая соответствующим муниципальным правовым актом и не предусмотренная в вышестоящих правовых актах о нормировании, определяется и обосновывается посредством использования метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка), то есть посредством сбора коммерческих предложений от потенциальных поставщиков, информации с сайтов, печатных изданий агентств недвижимости, агрегаторов объявлений и т.п. Однако это способ имеет свои недостатки. Практикой аудита и контроля в сфере закупок подтверждается, что начальная (максимальная) цена товара, определённая и обоснованная заказчиками с использованием метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка), не всегда соответствует среднерыночной, а иногда и вовсе может оказаться выше, что может повлечь за собой неэффективное (неэкономное) использование бюджетных средств.

По результатам проведенной экспертизы Контрольно-счетная палата города полагает, что проект решения Думы города «О внесении изменений в решение Думы города от 07.12.2015 № 801-V ДГ «О Порядке и случаях использования собственных материальных ресурсов и финансовых средств для осуществления переданного отдельного государственного полномочия по предоставлению детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилых помещений специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений в соответствии с законодательством Российской Федерации» требует доработки.

Председатель
Контрольно-счетной палаты города                                      В.И. Жуков

Афризонова К.В. 52-80-07

Бережная Л.А. 52-83-63

Ромаданова А.П. 52-81-76

Шайтан Д.А. 52-83-85

---