МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ ГОРОДСКОЙ ОКРУГ СУРГУТ
ХАНТЫ-МАНСИЙСКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА – ЮГРЫ
КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНАЯ ПАЛАТА ГОРОДА
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
на проект решения Думы города
«О дополнительной мере социальной поддержки членам семьи погибшего (умершего) участника специальной военной операции по эксгумации, перезахоронению тел (останков) погибших (умерших) участников в ходе специальной военной операции»
13 апреля 2026 г. № КСП-01-17-10
Контрольно-счетная палата города рассмотрела проект решения Думы города «О дополнительной мере социальной поддержки членам семьи погибшего (умершего) участника специальной военной операции по эксгумации, перезахоронению тел (останков) погибших (умерших) участников в ходе специальной военной операции» (далее – проект решения) и в соответствии со статьёй 9 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, федеральных территорий и муниципальных образований», статьёй 9 Положения о Контрольно-счетной палате города Сургута, утверждённого решением Думы города от 27.02.2007 № 170-IV ДГ, и подготовила настоящее заключение.
Проектом решения предлагается:
«1. Установить за счет средств местного бюджета дополнительную меру социальной поддержки членам семьи погибшего (умершего) участника специальной военной операции по эксгумации, перезахоронению тел (останков) погибших (умерших) участников в ходе специальной военной операции.
2. Администрации города Сургута:
— осуществлять финансовое обеспечение дополнительной меры социальной поддержки членам семьи погибшего (умершего) участника специальной военной операции по эксгумации, перезахоронению тел (останков) погибших (умерших) участников в ходе специальной военной операции;
— разработать и утвердить муниципальный правовой акт, регламентирующий порядок реализации дополнительной меры социальной поддержки членам семьи погибшего (умершего) участника специальной военной операции по эксгумации, перезахоронению тел (останков) погибших (умерших) участников в ходе специальной военной операции, указанной в части 1 настоящего решения.».
В случае принятия решение вступит в силу после его официального опубликования.
По результатам экспертизы проекта решения установлено следующее.
Право органов местного самоуправления устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан установлено частью 5 статьи 36 Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Финансирование таких полномочий не является обязанностью муниципального образования, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Пунктом 5 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что органы местного самоуправления вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти, и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных финансовых средств (за исключением межбюджетных трансфертов). Согласно пункту 1 статьи 1 Федерального закона от 27.05.1998 № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (далее – Закон № 76-ФЗ) органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральные государственные органы, органы местного самоуправления и организации вправе устанавливать в пределах своих полномочий дополнительные социальные гарантии и компенсации военнослужащим, гражданам Российской Федерации, уволенным с военной службы, и членам их семей.
Установление за счёт средств бюджета города дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан отнесено к компетенции Думы города (подпункт 48 пункта 2 статьи 31 Устава города[1]).
Таким образом, проект решения о дополнительных мерах поддержки отдельных категорий граждан подготовлен Администрацией города на основании действующего законодательства и Устава города.
Согласно позиции[2] Конституционного Суда Российской Федерации Конституция Российской Федерации, обязывая Российскую Федерацию как социальное государство к установлению гарантий социальной защиты, не определяет способы и объем такой защиты, предоставляемой тем или иным категориям граждан, — решение этих вопросов, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, является прерогативой законодателя, который, действуя в рамках своих дискреционных полномочий, предусматривает конкретные меры социальной защиты, критерии их дифференциации и условия предоставления с учетом конституционных принципов и норм, как закрепляющих единый для всех граждан Российской Федерации конституционный статус личности, так и обусловливающих специальный статус отдельных категорий граждан.
Как неоднократно[3] отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, система социальной защиты должна строиться на принципах равенства, справедливости и соразмерности, выступающих конституционным критерием оценки законодательного регулирования не только прав и свобод, закрепленных непосредственно в Конституции Российской Федерации, но и прав, приобретаемых на основании закона. Принцип же поддержания доверия к закону и действиям государства, производный от конституционных требований юридического равенства и справедливости в правовом демократическом государстве, предполагает, что уполномоченные государством органы должны принимать свои решения на основе строгого исполнения законодательных предписаний, а также внимательного и ответственного исследования фактических обстоятельств, с которыми закон связывает возникновение, изменение и прекращение соответствующих прав и свобод.
Законодатель связан требованиями Конституции Российской Федерации, которые обязывают его придерживаться баланса между конституционно защищаемыми ценностями, публичными и частными интересами.
В соответствии с пунктом 1 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации частью 1 проекта решения предлагается установить источником финансирования дополнительной меры социальной поддержки средства местного бюджета.
Согласно материалам к проекту решения расчетный объем бюджетных средств на реализацию меры поддержки составит 490 тысяч рублей. Расчет выполнен исходя из количества предполагаемых услуг в объеме 4 ед., стоимость которых варьируется в зависимости от перечня работ (с учетом стоимости монтажа / демонтажа памятника и без учёта), определенной на основании 3-х коммерческих предложений. При этом в отсутствие информации о критериях, предъявляемых к получателям услуг, и условиях предоставления дополнительной меры поддержки подтвердить правильность расчета прогнозируемого объёма бюджетных ассигнований в ходе настоящей экспертизы не представилось возможным, что не соотносится с принципом достоверности бюджета, установленным статьёй 37 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Обращаем внимание, что статьёй 11 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Закон № 8-ФЗ) установлены особенности погребения погибших (умерших) военнослужащих, ветеранов и отдельных категорий граждан, в том числе определен закрытый перечень услуг, а также в силу указанного закона постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.2024 № 1109[4] установлены нормы расходов на оказание услуг.
Обращаем также внимание, что cоглашением о мерах по социально-экономическому развитию и оздоровлению муниципальных финансов на 2026 год, заключенному между Департаментом финансов ХМАО – Югры и Главой города, предусмотрены обязанности получателя дотаций по осуществлению мер по повышению эффективности использования бюджетных средств, предусматривающих в том числе неустановление расходных обязательств без учета оценки финансовых возможностей местного бюджета, оценки ожидаемого экономического эффекта от их принятия. Поскольку в материалах к проекту решения вышеуказанная оценка отсутствует, то, полагаем, существуют риски невыполнения условий соглашения с применением мер ответственности к муниципальному образованию в виде сокращения объема дотации.
Учитывая вышеизложенное, в целях установления определенности, исключающей возможность неоднозначного толкования, и, следовательно, произвольного применения, предлагаем рассмотреть возможность определения закрытого перечня работ в рамках дополнительной меры поддержки и установить нормы расходов.
Частью 1 проекта решения предлагается установить категорию получателей – члены семьи погибшего (умершего) участника специальной военной операции. При этом проектом решения круг лиц, относящихся к членам семьи не определен, что может вызвать трудности в правоприменительной практике. Например, статьёй 2 Закона № 76-ФЗ определён перечень лиц, являющихся членами семей военнослужащих, уволенных с военной службы.
Кроме того, исходя из наименования и содержания дополнительной меры поддержки:
— предполагается широкий спектр действия дополнительной меры, неограниченной территориально, например, границами муниципального образования или Ханты-Мансийского автономного округа – Югры;
— мера поддержки может быть предоставлена неоднократно.
Таким образом, дополнительная мера поддержки носит общий характер, предназначена для всех лиц, независимо от условий, в том числе мест захоронения погибших (умерших) участников военной специальной операции.
Поскольку правовое регулирование предоставления дополнительной меры поддержки не должно допускать ни произвольного отказа в её предоставлении, ни необоснованного обеспечения за счет бюджетных средств, то предлагаем рассмотреть возможность установления в проекте решения:
— круга лиц, относящихся к членам семьи погибших (умерших) участников специальной военной операции;
— территориального ограничения предоставления дополнительной меры поддержки;
— случаи предоставления дополнительной меры социальной поддержки (например, в целях проведения судебно-медицинской экспертизы, при этом следует учитывать, что расходы на эксгумацию и экспертизу могут быть возмещены за счет проигравшей стороны судебного разбирательства, в том числе за счет федерального бюджета);
— в случае необходимости, кратности предоставления дополнительной меры поддержки.
Обращаем внимание, что 29 декабря 2015 года принят Федеральный закон № 388-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части учета и совершенствования предоставления мер социальной поддержки исходя из обязанности соблюдения принципа адресности и применения критериев нуждаемости», направленный на оптимизацию предоставления мер социальной поддержки с учетом применения критериев адресности и нуждаемости. Учитывая, что при установлении дополнительных мер социальной поддержки органы местного самоуправления вправе предусмотреть дифференциацию между категориями получателей при условии, что она основана на четко определенных критериях и с учетом объективно существующих различий в положении соответствующих категорий граждан, предлагаем рассмотреть возможность установления критериев нуждаемости при предоставлении дополнительной меры социальной поддержки (например, по аналогии с действующим законодательством, доходов членов семьи).
Частью 2 проекта решения поручается Администрации города разработать порядок предоставления дополнительной меры социальной поддержки. Отмечаем, что указанное позволит Администрации города самостоятельно определить вариантность форм, методов и технологий исполнения расходных обязательств, что может оказать влияние на объем бюджетных средств и их правовую природу, а также целевое направление, определяемое решением о бюджете.
Кроме того, при принятии Администрацией города решения об изменении механизма реализации расходного обязательства (например, с прямых денежных выплат физическому лицу на субсидирование лица, оказывающего услуги, или закупку для муниципальных нужд) Дума города не будет владеть информацией об этих изменениях, что может повлиять на искажение правового содержания принятого представительным органом решения.
Согласно неоднократно выраженной в решениях[5] Конституционного Суда Российской Федерации правовой позиции изменение содержания и формы ранее установленных льгот и социальных гарантий должно осуществляться законодателем таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства. Данный принцип предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, предсказуемость политики в социальной сфере, иначе новое правовое регулирование, по существу, будет означать произвольную отмену прав, приобретенных гражданами в соответствии с ранее действовавшим законодательством и реализуемых в конкретных правоотношениях, что несовместимо с положениями Конституции Российской Федерации.
С целью обеспечения прозрачности процесса предоставления дополнительной меры поддержки предлагаем рассмотреть возможность дополнения проекта решения существенными условиями порядка исполнения обязательств (например, форма и направления расходования бюджетных средств (субсидии, прямые денежные выплаты, возмещение затрат и др.), иные условия).
Кроме того, предлагаем оценить правильность включения в преамбулу проекта решения Закон РФ от 14.01.1993 № 4292-1 «Об увековечении памяти погибших при защите Отечества».
По результатам экспертизы Контрольно-счетная палата города полагает, что проект решения «О дополнительной мере социальной поддержки членам семьи погибшего (умершего) участника специальной военной операции по эксгумации, перезахоронению тел (останков) погибших (умерших) участников в ходе специальной военной операции» может быть рассмотрен Думой города с учётом предложений, изложенных в настоящем заключении.
Председатель Контрольно-счетной палаты города В.И. Жуков
Бережная Лариса Александровна, тел. 202-560 (доб. 36434)
Егоров Виталий Сергеевич, тел. 202-560 (доб. 36438)
[1] Устав муниципального образования городской округ Сургут Ханты-Мансийского автономного округа – Югры (принят решением Сургутской городской Думы от 18.02.2005 № 425-III ГД, далее — Устав города).
[2] Например, Постановление Конституционного Суда РФ от 15.11.2011 № 24-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 3 Федерального закона «О ветеранах» в связи с запросом Казбековского районного суда Республики Дагестан».
[3] Например, Постановления Конституционного Суда РФ от 12.02.2025 № 7-П «По делу о проверке конституционности абзаца первого пункта 14 статьи 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» и подпункта «д» пункта 10 Правил учета военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы в запас или в отставку и службы в органах внутренних дел, а также военнослужащих и сотрудников Государственной противопожарной службы, нуждающихся в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства, в связи с жалобами граждан Ю.Б. Митрофановой и И.П. Рыбакова», от 21.12.2022 № 56-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 части 1 статьи 10 Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» в связи с жалобой гражданки А.А. Дробковой».
[4] Постановление Правительства РФ от 17.08.2024 № 1109 «О нормах расходов денежных средств на погребение погибших (умерших) военнослужащих, ветеранов и отдельных категорий граждан, а также на изготовление и установку им памятников (намогильных сооружений, надгробий)».
[5] Постановления и Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 16.12.1997 № 20-П, от 24.05.2001 № 8-П, от 19.06.2002 № 11-П, от 23.04.2004 № 9-П, от 04.12.2003 № 415-О, от 15.02.2005 № 17-О, от 01.12.2005 № 521-О, от 02.04.2009 № 553-О-П.
