1. Общие положения

Контрольно-счётной палатой города (далее – КСП) на основании:

— статьи 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации;

— пункта 7 части 2 статьи 9 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»;

— статьи 44 Устава города Сургута;

— пункта 6 статьи 7 Положения о бюджетном процессе в городском округе город Сургут, утверждённого решением Думы города от 28.03.2008 № 358-IV ДГ (с изменениями);

— пункта 9 части 1 статьи 9 Положения о Контрольно-счётной палате города, утверждённого Решением Думы города от 27.02.2007 № 170-IV ДГ (с изменениями);

— стандарта «Экспертиза проектов муниципальных программ города Сургута», утверждённого распоряжением Председателя Контрольно-счётной палаты города от 08.11.2013 № 01-06-85/13КСП (с изменениями),

проведена экспертиза проекта постановления Администрации города Сургута «О внесении изменений в постановление Администрации города от 13.12.2013 № 8976 «Об утверждении муниципальной программы «Развитие культуры и туризма в городе Сургуте на 2014-2016 годы» (далее – проект постановления), по результатам которой подготовлено настоящее заключение.

Администратором Программы является департамент культуры, молодёжной политики и спорта Администрации города (далее – ДКМПиС, Департамент, Администратор программы).

Муниципальная программа «Развитие культуры и туризма в городе Сургуте на 2014-2016 годы» (далее – Программа) рассмотрена на предмет соответствия требованиям Бюджетного кодекса РФ, постановления Администрации города от 17.07.2013 № 5159 «Об утверждении Порядка принятия решений о разработке, формирования и реализации муниципальных программ городского округа город Сургут» (с изменениями от 01.10.2014 № 6713, далее – Порядок № 5159) и иных нормативных правовых актов, регламентирующих сферу реализации Программы.

Выводы по результатам настоящей экспертизы проекта постановления сформированы на основании представленных документов и информации.

2. Анализ изменений, вносимых в Программу

2.1. Внесение изменений в Программу обусловлено:

— формированием проекта бюджета на 2015 год и плановый период 2016-2017 годов (далее – проект бюджета);

— внесением изменений в Порядок № 5159;

— внесением изменений в Распоряжение Администрации города от 28.08.2013 № 3051 «О разработке муниципальной программы «Развитие культуры и туризма в городе Сургуте на 2014-2016 годы».

2.2. Проектом постановления предлагается продлить срок реализации Программы на 4 года и установить его на период 2014 – 2020 годы, а также изложить Программу в новой редакции.

2.3. Прогноз развития сферы культуры до 2017 года, разработанный в составе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2015 год и на плановый период 2016 — 2017 годов (далее – прогноз СЭР РФ), предполагает увеличение доступности для граждан России культурных благ и образования в сфере культуры и искусства, создание условий для повышения качества услуг сферы культуры, развитие социально-культурной инфраструктуры малых городов, сохранение и популяризацию культурного наследия народов России, совершенствование организационных, экономических и правовых механизмов функционирования сферы культуры.

Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики», а также государственной программой «Развитие культуры и туризма» на 2013 – 2020 годы (далее – государственная программа) предусмотрены приоритетные меры по дальнейшему развитию сферы культуры.

Согласно прогнозу СЭР РФ в период реализации государственной программы предполагается решение следующих задач:

— сохранение объектов культурного наследия и вовлечение их в гражданский оборот;

— развитие библиотечного, музейного и архивного дела;

— развитие исполнительских искусств, сохранение и развитие кинематографии, традиционной народной культуры, народных художественных промыслов;

— поддержка творческих инициатив населения, а также выдающихся деятелей и организаций в сфере культуры, творческих союзов;

— организация и проведение мероприятий, посвященных значимым событиям российской культуры и развитию культурного сотрудничества;

— развитие фундаментальных и прикладных исследований на базе федеральных научных организаций сферы культуры.

Для решения задач по повышению качества туристских услуг и продвижению туристского продукта продолжается реализация проекта по созданию автоматизированной информационной системы комплексной поддержки развития въездного и внутреннего туризма, обеспечивающей эффективное функционирование государственной информационной поддержки туризма в Российской Федерации, включающей в себя централизованный ресурс в сети Интернет о туристских возможностях Российской Федерации. Также планируется внедрение инноваций в сферы культуры и туризма, обеспечивающих выход на современные стандарты качества услуг, модернизация и развитие необходимой инфраструктуры, создание условий, обеспечивающих равный и свободный доступ населения ко всему спектру культурных благ и туристских услуг.

Формирование культурного и туристского потенциала не относится к приоритетным направлениям социально-экономического развития страны, но при этом Программа соответствует направлениям дальнейшего развития сфер культуры и туризма, предусмотренным государственной программой.

2.4. В ходе настоящей экспертизы установлено следующее.

2.4.1. Большая часть информации, содержащейся в разделе 1 Программы «Характеристика текущего состояния» (далее – раздел 1), отражена за 2012 – 2013 годы. В нарушение пункта 5.5 (абзац 6) Порядка № 5159 в разделе 1 отсутствует характеристика текущего состояния 2014 года.

Поскольку внесение изменений в Программу связано с формированием бюджета на 2015 год и плановый период 2016 – 2017 годов, то КСП рекомендует актуализировать информацию и привести данные, содержащиеся в разделе 1, за 2014 год с целью соблюдения требований пункта 5.5 (абзац 6) Порядка № 5159.

2.4.2. Динамика изменения значений показателей, представленная в Таблице 1 Программы[1], приведена в соответствие с Решениями № 516-V ДГ[2] и № 565-V ДГ[3] за исключением показателя «Количество проведённых массовых мероприятий» за 2013 год (см. таблицу 1).

Таблица 1

Наименование показателя	Решение № 516-V ДГ	Проект постановления
Подпрограмма 5 «Организация массовых мероприятий»
Количество проведённых массовых мероприятий в 2013 году	37	60

Ранее в своих заключениях (от 12.08.2014 № 01-17-109/14, от 21.11.2014 № 01-17-197) на проекты постановлений о внесении изменений в Программу КСП рекомендовала внести изменения в Таблицу 1 Программы и привести показатель «Количество проведённых массовых мероприятий» (пункт 2 таблицы 1) в соответствие с Решением № 516-V ДГ.

В приложении к письму от 22.09.2014 № 04-01-07-3198/14-0 Департаментом были приведены комментарии, в которых указано, что учёт количества проведённых массовых мероприятий будет производиться в соответствии с формой государственного статистического наблюдения № 7-НК «Сведения об учреждениях культурно-досугового типа». В связи с этим изменения не были внесены в проект постановления.

Однако в Публичном докладе МАУ «Городская дирекция культурных программ» об итогах работы в 2013 году, размещённом на его официальном сайте, сказано, что в 2013 году учреждением проведено 37 мероприятий:

— культурно-досуговых – 13;

— информационно-просветительских – 24.

Это ещё раз подтверждает, что данный показатель в Программе отражён некорректно  и не соответствует значению показателя, отражённого в Решении № 516-V ДГ.

Таким образом, КСП повторно рекомендует привести данные, отражённые в Таблице 1 в соответствие с Решением № 516-V ДГ.

2.4.3. Программа содержит подпрограмму 8 «Развитие внутреннего и въездного туризма» (далее – подпрограмма 8). Цель подпрограммы 8 – создание условий для развития туризма в Сургуте, расширение спектра туристских услуг для жителей и гостей города. Для достижения цели поставлена задача – создание муниципального механизма управления в сфере туризма города Сургута, информационное и методическое обеспечение отрасли туризма города Сургута, продвижение туристских возможностей города Сургута на российском и международном рынках.

По мнению КСП данная задача содержит в себе несколько комплексных задач, в связи с чем показатели результатов реализации подпрограммы[4] не в полной мере отражают решение данной задачи.

Также КСП считает, что указанная задача не соответствует поставленной цели, поскольку цель содержит в себе задачу, а задача – цель. То есть для продвижения туристических возможностей города на российском и международном рынках необходимо расширение спектра туристских услуг для жителей и гостей города, а не наоборот, как указано в Программе.

Поэтому КСП рекомендует:

1)                изменить формулировку цели подпрограммы 8 на следующую: создание условий для развития туризма в городе Сургуте, продвижение туристических возможностей города на российском и международном рынках;

2)                для достижения поставленной цели обозначить ряд задач:

— создание муниципального механизма управления в сфере туризма города Сургута;

— информационное и методическое обеспечение отрасли туризма города Сургута;

— расширение спектра туристских услуг для жителей и гостей города.

3)                дополнить подпрограмму 8 показателем, характеризующим создание муниципального механизма управления в сфере туризма города Сургута. Таким, например, может быть количество человек, входящих в состав структуры, курирующей развитие туризма в городе Сургуте или разработка и принятие муниципального правового акта соответствующей направленности («дорожная карта»).

2.4.4. Объём финансирования Программы скорректирован с учётом проекта бюджета на 2015 год и плановый период 2016 – 2017 годов.

Объем бюджетных ассигнований на реализацию Программы в 2014 году соответствует объёму финансирования Программы, предусмотренному Решением № 565-V ДГ, и составляет 1 117 855 226,0 рублей. Объем бюджетных ассигнований на реализацию Программы в 2015 – 2016 годах изменился по сравнению с Решением № 565-V ДГ (см. таблицу 2).

Таблица 2

Согласно пояснительной записке к проекту бюджета изменение объема бюджетных ассигнований в основном обусловлено:

— принятием новых расходных обязательств по уплате налога на имущество муниципальных учреждений в связи с отменой на региональном уровне ранее установленной  льготы;

— повышением оплаты труда работников учреждений культуры в рамках реализации Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2013 № 597[5];

— увеличением предельной величины базы для начисления страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;

По сравнению с Решением № 565-V ДГ значения отдельных целевых показателей результатов реализации Программы на 2015 – 2016 годы изменились (см. таблицу 3).

Таблица 3

2.4.5. В приложении 1 к Программе на 2016 год, по мнению КСП, некорректно определено значение целевого показателя «Количество муниципальных учреждений, подведомственных департаменту культуры, молодёжной политики и спорта, обеспеченных комплексным содержанием объектов» — 11 учреждений.

Поскольку в 2016 году планируется ввод ещё одного учреждения, подведомственного ДКМПиС, количество муниципальных учреждений, подведомственных Департаменту, обеспеченных комплексным содержанием объектов должно увеличиться на одну единицу и составить 12 учреждений, а не 11, как указано в Программе.

Таким образом, с целью правильного отражения значения показателя «Количество муниципальных учреждений, подведомственных департаменту культуры, молодёжной политики и спорта, обеспеченных комплексным содержанием объектов» КСП рекомендует в приложении 1 к Программе отразить данный показатель в количестве 12 единиц в 2016 году, а также как конечный результат реализации Программы.

2.4.6. В качестве показателя результатов реализации Программы используется показатель «Количество посещений…», который измеряется количеством человек.

Этот показатель применяется в следующих мероприятиях:

— обеспечение функционирования и развития учреждений, оказывающих муниципальную услугу «Библиотечное обслуживание населения»;

— обеспечение функционирования и развития учреждений, оказывающих муниципальную услугу «Организация культурного досуга на базе учреждений и организаций культуры» по направлению: профессиональное искусство.

По мнению КСП данный показатель характеризует интенсивность работы учреждений (организаций) культуры, периодичность предоставляемых ими услуг, частоту оказания муниципальных услуг, и не может быть измерен количеством человек, так как количество человек, посетивших какое-либо мероприятие, является измерителем количества посетителей, а не посещений, поскольку посещения могут содержать разное количество посетителей. Поэтому КСП рекомендует переименовать указанный показатель в «Количество посетителей…» с единицей измерения – количество человек.

2.4.7. По мнению КСП, наименования некоторых целевых показателей сформулированы некорректно, в связи с чем не могут быть использованы в качестве измерителей результатов реализации Программы. Это относится к следующим показателям:

— разработка проектно-сметной документации на реконструкцию объекта «Кровля Галереи современного искусства «Стерх» (единица измерения — комплект);

— реставрация и консервация музейных фондов (единица измерения — единиц);

— разработка проектной документации «Обустройство и оборудование объекта «Детская площадка «Забава» на территории ИКЦ «Старый Сургут» (единица измерения — комплект);

— строительство учреждений культуры в городе Сургуте и создание на их базе центров культурного развития (единица измерении – единиц).

Все перечисленные показатели являются процессами создания чего-либо и сами могут быть выражены конкретными показателями, характеризующими результат. Поскольку любой процесс может быть как законченным, так и не законченным в рамках определённого периода времени, то такой процесс не всегда может быть выражен абсолютными показателями.

Учитывая вышеизложенное, КСП рекомендует пересмотреть наименования данных показателей в соответствии с конечным результатом, планируемым к достижению. В качестве примеров рекомендуем использовать:

1)                вместо показателя «разработка проектно-сметной документации на реконструкцию объекта «Кровля Галереи современного искусства «Стерх» показатель «количество разработанных комплектов проектно-сметной документации на реконструкцию объекта «Кровля Галереи современного искусства «Стерх»;

2)                вместо показателя «реставрация и консервация музейных фондов» показатель «количество отреставрированных и законсервированных единиц музейных фондов».

Вместе с тем, Администрация города вправе самостоятельно предусмотреть в Программе иные показатели.

2.4.8. Контрольно-счётной палатой города в 2014 году проведены контрольные мероприятия в следующих учреждениях, подведомственных Департаменту:

— МБУ Историко-культурный центр «Старый Сургут»;

— МБУК Галерея современного искусства «Стерх»;

— МБУК «Сургутский краеведческий музей».

В результате проведённых проверок были установлены многочисленные нарушения по учёту, регистрации и отражению фактически достигнутых значений следующих показателей:

— количество проведённых массовых мероприятий;

— количество проведённых культурно-досуговых мероприятий, концертов, спектаклей;

— количество потребителей услуги.

Поскольку плановые значения показателей определяются на основании фактически достигнутых значений показателей за предшествующий период, то вызывают сомнения значения данных показателей, установленных в Программе на 2015 год и плановый период 2016 – 2017 годов. В связи с этим КСП не может однозначно сформулировать вывод о корректности установления плановых значений указанных выше показателей.

2.4.9. В нарушение пункта 5.7 (абзац 15) Порядка № 5159 наименование мероприятия «Организация комплексного содержания объектов муниципальных учреждений, подведомственных департаменту культуры, молодёжной политики и спорта (предоставление коммунальных услуг, услуг по содержанию муниципального имущества)» дублирует мероприятия, содержащиеся в муниципальной программе «Молодёжная политика Сургута на 2014 – 2016 годы».

В целях соблюдения требований пункта 5.7 (абзац 15) Порядка № 5159 КСП рекомендует наименование указанного мероприятия изложить в следующей редакции: «Организация комплексного содержания объектов муниципальных учреждений, подведомственных департаменту культуры, молодёжной политики и спорта (предоставление коммунальных услуг, услуг по содержанию муниципального имущества), оказывающих муниципальную услугу «Библиотечное обслуживание населения».

2.5. В результате внесённых изменений в Порядок № 5159 исключена норма о проведении экспертизы правовым управлением Администрации города на предмет обоснования принятия расходных обязательств. Контрольно-счетная палата города в экспертных заключениях на проекты муниципальных правовых актов об изменении муниципальных программ неоднократно рекомендовала рассмотреть целесообразность проведения экспертизы правовым управлением Администрации города на предмет обоснования принятия расходных обязательств с внесением соответствующих изменений в Порядок.

В представленной информации об устранении замечаний (принятии/не принятии рекомендаций) по результатам экспертиз проектов об изменении муниципальных программ Администрация города указывает, что «проведение дополнительной экспертизы правовым управлением является излишней (избыточной) функцией».

О несостоятельности данной позиции Контрольно-счетная палата города отметила в заключении от 31.10.2014 № 01-17-171/КСП, с указанием выявленных нарушений Бюджетного кодекса РФ, которые устранены утверждением нормативного правового акта решением Думы города от 02.10.2014 № 563-V ДГ «Об установлении расходных обязательств на оказание услуги по транспортировке тел (останков) умерших (погибших) в специализированные медицинские учреждения».

На основании вышеизложенного, рекомендуем рассмотреть целесообразность проведения экспертизы правовым управлением Администрации города на предмет обоснования принятия расходных обязательств. Считаем, что проведение данной экспертизы позволит исключить риски принятия расходных обязательств, несоответствующих требованиям действующего законодательства и полномочиям органа местного самоуправления, что положительно скажется на правовой подготовке проектов муниципальных программ и изменений, вносимых в них.

2.6. В связи с выявлением по результатам настоящей экспертизы нарушений Порядка № 5159, а также иных замечаний и недостатков, обращаем внимание на необходимость проведения более качественной экспертизы Программы департаментом по экономической политике Администрации города на предмет соответствия требованиям, предъявляемым к ее содержанию.

3. Заключительные положения

На основании вышеизложенного Контрольно-счетная палата города предлагает Администрации города:

3.1. Рассмотреть замечания, изложенные в пп. 2.4.1, 2.4.2, 2.4.3, 2.4.5, 2.4.6, 2.4.7, 2.4.8, 2.4.9 настоящего заключения.

3.2. Учесть предложения по устранению замечаний, изложенные в пп. 2.4.1, 2.4.2, 2.4.3, 2.4.5, 2.4.6, 2.4.7, 2.4.9 настоящего заключения.

3.3. Принять меры к реализации предложений, изложенных в пунктах 2.5 и 2.6 настоящего заключения.

3.4. Информацию о результатах рассмотрения настоящего заключения направить в КСП города не позднее 26.12.2014 года.

Инспектор отдела контроля
расходов на социальную сферу                                                          Л.А. Бакина