1. Общие положения

Контрольно-счётной палатой города подготовлено настоящее заключение в соответствии с:

— п. 7 ч. 2 ст. 9 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»;

— ст. 44 Устава города Сургута;

— п. 6 ст. 7 Положения о бюджетном процессе в городском округе город Сургут, утверждённого решением Думы города от 28.03.2008 № 358-IV ДГ (с изменениями);

— п. 9 ч.1 ст. 9 Положения о Контрольно-счётной палате города, утверждённого решением Думы города от 27.02.2007 № 170-IV ДГ (с изменениями), проведена экспертиза проекта постановления Администрации города «О внесении изменений в постановление Администрации города от 13.12.2013 № 8992 «Об утверждении муниципальной программы «Защита населения и территории города Сургута от чрезвычайных ситуаций и совершенствование гражданской обороны на 2014 – 2016 годы» (далее – Программа), по результатам которой подготовлено настоящее заключение.

Программа рассмотрена на предмет соответствия Бюджетному Кодексу Российской Федерации, Порядку принятия решений о разработке, формирования и реализации муниципальных программ городского округа город Сургут, утверждённому постановлением Администрации города Сургута от 17.07.2013 № 5159 (с изменениями от 01.10.2014, далее – Порядок № 5159), и иным нормативным правовым актам, регламентирующим сферу реализации Программы.

Выводы по результатам настоящей экспертизы Программы сформированы на основании представленных документов и информации.

2. Анализ изменений Программы

Администратор Программы – управление по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям Администрации города (далее – Администратор) предлагает внести следующие изменения:

— изложить Программу в новой редакции;

— распространить действие Программы на правоотношения, действующие с 1 января 2015 года;

— установить срок реализации с 2014-2020 годы.

В ходе экспертизы установлено следующее.

1.        Внесение изменений осуществляется в соответствии:

— с пунктом 8.1.2 Порядка № 5159 в связи с «формированием проекта бюджета на очередной финансовый год»;

— с пунктом 8.1.3 Порядка№ 5159 в связи с «внесением изменений в действующее законодательство Российской Федерации, Ханты-Мансийского автономного округа – Югра, муниципальные правовые акты»;

— с пунктом 8.5 Порядка № 5159 в связи с «иными изменениями в целях совершенствования муниципальной программы».

2.        Паспорт Программы утвержден распоряжением Администрации города от 17.10.2014 № 3368.

В Паспорт внесены изменения срока действия Программы. Программа сформирована на период 2014 -2020 годы, то есть на 7 лет, что не противоречит пункту 1.7 Порядка № 5159.

В соответствии с указанным распоряжением Администратором Программы является управление по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям Администрации города (далее управление по делам ГО и ЧС). Соадминистратором Программы является:

— департамент городского хозяйства Администрации города (далее ДГХ).

В соответствии с Паспортом Программа содержит 3 подпрограммы:

— Подпрограмма «Выполнение аварийно – спасательных работ и обучение населения в области гражданской обороны» (далее – Подпрограмма 1);

— Подпрограмма «Сбор и обмен информацией в области защиты населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций, обеспечение своевременного оповещения и информирования населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций» (далее – Подпрограмма 2);

— Подпрограмма «Обеспечение деятельности функционирования управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям Администрации города» (далее Подпрограмма 3).

Согласно, постановления Администрации города от 24.02.2011 № 844[1] и пункта 1.3 Порядка № 5156 исходя из полномочий органа местного самоуправления «может формироваться муниципальная программа (подпрограмма) оказания муниципальной услуги». В соответствии с этим в строке Паспорта Программы «Перечень подпрограмм», в Приложении к Программе в строке «Подпрограмма» следует добавить слова «Подпрограмма оказания муниципальной услуги».

КСП города[2] рекомендует устранить указанное замечание.

3.         Структура Программы по разделам.

3.1. Раздел 1 «Характеристика текущего состояния».

3.1.1. Следует отметить, что в Стратегии социально – экономического развития муниципального образования городской округ город Сургут до 2020 года, в Основных направлениях бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов, одобренных постановлением Администрации города от 07.10.2014 № 6826[3], не отражены приоритетные направления, задачи и мероприятия, направленные на совершенствование системы предупреждения и защиты населения и территории города от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Соответственно связь с этим документом не установлена.

Обращаем внимание, что распоряжением Правительства Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 22.03.2013 № 101-рп[4] в пункте 3 рекомендовано органам местного самоуправления «при разработке документов муниципального стратегического планирования и целевых муниципальных программ руководствоваться Стратегией – 2030 и планом мероприятий («дорожными картами») по реализации Стратегии  — 2030».

Одной из приоритетных целей указанного документа является цель «Обеспечение безопасности граждан», а задача, направленная на реализацию этой цели «Совершенствование системы предупреждения и защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Во исполнение пункта 4 статьи 179 БК РФ «государственными программами субъекта может быть предусмотрено предоставление субсидий местным бюджетам на реализацию муниципальных программ направленных на достижение целей, соответствующих государственным программам субъекта Российской Федерации». В представленной на экспертизу Программе Мероприятие 1.2.1[5] финансируется за счет средств окружного бюджета, его наименование соответствует наименованию мероприятия в аналогичной окружной программе, утвержденной Постановлением Правительства Ханты-Мансийского АО — Югры от 09.10.2013 № 411-п[6].

Обращаем внимание, что в разделе 1 Программы ни количественными, ни качественными показателями не подтверждены поставленные актуальные вопросы:

— своевременное обновление и наращивание материально – технической базы учреждений для обеспечения поддержания на достигнутом уровне показателя – надежность/регулярность и улучшения качества оказываемых услуг;

— отсутствие высококвалифицированных специалистов на рынке труда города в связи со спецификой выполнения аварийно-спасательных и поисково-спасательных работ.

КСП города рекомендует в разделе 1 Программы проанализировать количественные показатели существующей проблемы, например по аналогии с окружной программой.

3.1.2. Количество показателей результата реализации Программы, представленное в «Расчете показателей результата реализации муниципальной программы «Защита населения и территории города Сургута от чрезвычайных ситуаций и совершенствование гражданской обороны на 2014 – 2020 годы» составляет 54 единицы, тогда как в Таблице 1 «Динамика изменения значений показателей результатов реализации муниципальной программы» отражено 4 единицы.

КСП города отмечает, что из-за несогласованности требований Порядка, а именно текстовой части п.5.5. Порядка № 5159 и табличной формы, представленной в Приложении 2 к Порядку № 5159, возникают разночтения в части количества заполняемых лет в таблице 1, а так же состава и количества заполняемых показателей результатов реализации муниципальной программы.

Рекомендуем конкретизировать в Порядке № 5159 перечень показателей включаемых в Таблицу 1, согласно абзацу 17 Порядка № 5159, либо все показатели включить в таблицу.

3.1.3. Основываясь на данные, приведенные в разделе 1 Программы, не представляется возможным сделать вывод о востребованности следующих муниципальных услуг, которые внесены в реестр муниципальных услуг, утвержденный постановлением Администрации города Сургута от 24.02.2011 № 844 (с изменениями), и выделены в подпрограммы:

— «Выполнение аварийно-спасательных работ и обучение населения в области гражданской обороны»;

— «Сбор и обмен информацией в области защиты населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций, обеспечение своевременного оповещения и информирования населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций».

3.1.4. В нарушение абзаца 8 пункта 5.5 Порядка № 5159 в Разделе 1 не указан «вклад структурного подразделения Администрации города, необходимый для реализации полномочий органа местного самоуправления, предусмотренный законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом».

Предлагаем доработать раздел 1 в соответствии с требованиями пункта 5.5. Порядка № 5159.

3.2. Раздел 2 «Цели и задачи и муниципальной программы».

3.2.1. В соответствии с абзацем 1 пункта 5.6 Порядка № 5159 сформирована единая комплексная цель программы «Реализация вопросов местного значения по гражданской обороне, защите населения и территории города Сургута от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечению первичных мер пожарной безопасности людей на водных объектах». Отмечаем, что цель подпрограммы 3 в полном объеме дублирует комплексную цель.

В соответствии с пунктом 5.6. Порядка № 5159 «цель программы формируется с учетом приоритетов развития города». В стратегических документах города не определены, приоритеты в сфере защиты населения и территории города Сургута, либо в сфере гражданской обороны, не обозначены задачи в решении указанных проблем, следовательно, Администратор ссылается на не обозначенную в стратегических документах проблему, что противоречит пункту 5.6 Порядка № 5156.

Согласно пункту 1.2. Порядка № 5159 муниципальная программа это «документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально – экономического развития муниципального образования», то есть направленный на решение какой — то задачи, дающий конечный результат от реализации этой цели.

В представленной на экспертизу Программе из цели программы не ясно, чего хочет достигнуть Администратор, реализуя вопросы местного значения по гражданской обороне, защите населения и территории города Сургута, так как конечный результат не отражен в количественных или в качественных показателях.

Федеральный закон № 68-ФЗ[7]  четко определяет цели в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций:

— предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций;

— снижение размеров ущерба и потерь от чрезвычайных ситуаций;

— ликвидация чрезвычайных ситуаций;

— разграничение полномочий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями.

В части разграничения полномочий пунктами 28, 29 статьи 16 главы 3 Федерального закона № 131-ФЗ[8]  предусмотрено, что к вопросам местного значения городского округа относятся:

— организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств;

— создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории городского округа.

Рекомендуем конкретизировать цель Программы, в соответствии с перечисленными нормативными документами, например, аналогично цели сформированной в окружной программе или добавить слова «Совершенствование защиты…», либо «Сохранение на прежнем уровне», в зависимости от того, какой конечный результат от выполнения тактических задач Программы хочет получить Администратор.

3.2.2. В нарушение пункта 5.7 Порядка № 5159 показатели конечных результатов Программы не характеризуют результат использования бюджетных средств, так, например, следующие показатели:

— показатель «Уровень выполнения Плана основных мероприятий муниципального образования городской округ город Сургут в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах» не позволяет определить, какие конечные результаты будут достигнуты при выполнении отдельного  мероприятия Плана, как они повлияют на реализацию поставленных задач Программы, а в конечном итоге будет ли выполнена комплексная цель;

— показатель «Уровень готовности Сургутского спасательного центра к выполнению аварийно-спасательных и водолазно – спасательных работ» не позволяет объективно оценить кадровую, техническую, материальную оснащенность учреждения.

Конечные результаты реализации Программы, представленные такими показателями, не позволяют дать оценку исполнения тактических задач Программы, а в результате определить достигнута ли цель.

Рекомендуем для большей информативности в обосновании масштаба проблем, отраженных в Программе, использовать показатели, характеризующиеся динамическим изменением, а не фиксированным 100% значением во всем анализируемом периоде.

При сопоставлении целей и задач Программы выявлены несоответствия, представленные в Таблице 1:

          Таблица 1

Цель подпрограмм	Натуральный показатель достижения цели	Задачи, поставленные в подпрограммах Программы	Соответствие задачи целям Программы
Цель подпрограммы 1. Сохранение уровня готовности спасательного центра для защиты населения и территории города от чрезвычайных ситуаций	Среднее время ожидания прибытия смены водолазов, мин.            Количество созданных постов на местах массового отдыха людей на водных объектах, ед.	Задача 1.1.Подготовка и содержание в готовности ССЦ для защиты населения и территории города от чрезвычайных ситуаций, обучение населения в области гражданской обороны   Задача 1.2. Повышение эффективности мер защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера	Показатель является обязательным показателем и включен в стандарт качества оказываемой услуги. Таким образом, включение его в Программу считаем не целесообразным, ввиду дублирования показателя стандарта.В рамках решения данной задачи запланировано одно мероприятие по созданию общественных постов, что не решает данную задачу. Нет взаимосвязи с целями задачи Натуральный показатель отсутствует в 2016 году, тогда как финансирование предусмотрено.
Цель подпрограммы 3. Обеспечение реализации вопросов местного значения по гражданской обороне защите населения и территории города Сургута от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, безопасности людей на водных объектах	Доля потушенных пожаров и загораний от зафиксированных,%        Доля приобретенных (обновленных) запасов материальных средств резервного фонда от общего количества запланированных к приобретению (обновлению) материальных запасов,%       Сохранение денежного содержания и обеспеченности работников материально-техническими ресурсами для выполнения функциональных обязанностей на запланированном уровне, %	Задача 3.1.Организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне защите населения и территории города Сургута от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, безопасности людей на водных объектах           Задача 3.2. Обеспечение деятельности постоянно действующего органа управления ,специально уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны и защиты населения и территории города Сургута от чрезвычайных ситуаций	Нет полномочийЦель подпрограммы полностью дублирует цель Программы       100 % оценка показателя в 2014 году не соответствует действительности. Основание акт проверки № 13 от 17.10.2014 КСП города и представленные Администрацией города разногласия и пояснения на акт проверки.   Натуральный показатель частично отражает реализацию функции управления. Нет взаимосвязи показателя с целями задачи

 

Рекомендуем Администратору Программы рассмотреть и устранить указанные несоответствия.

3.3. Раздел 3 «Программные мероприятия, объем ассигнований на реализацию программы и ожидаемые результаты реализации муниципальной программы».

3.3.1. В Приложении к муниципальной программе установлено наличие мероприятия, не относящегося к полномочиям органов местного самоуправления:

— Мероприятие 1.3.1.10[9]  с объемом финансирования за период с 2014-2020 годы в сумме 29 793 700 рублей.

КСП города в акте проверки № 13 от 17.10.2014  указывала, что в соответствии со статьей 16 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ[10]  тушение пожаров в населенных пунктах, в том числе в городских лесах является полномочиями федеральных органов государственной власти в области пожарной безопасности. В силу статьи 84 Бюджетного кодекса РФ тушение пожаров является расходным обязательством Российской Федерации.

К полномочиям органов местного самоуправления городских округов согласно статье 19 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ является обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городских населенных пунктов. Пунктом 10 главы 3 Федерального закона № 131-ФЗ к полномочиям городского округа относятся «Обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа».

Реализация мер пожарной безопасности в лесах осуществляется в соответствии с Лесным кодексом РФ (статья 22.1 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ). Согласно статье 53 Лесного кодекса РФ меры пожарной безопасности в лесах включают в себя:

— предупреждение лесных пожаров;

— мониторинг пожарной опасности в лесах и лесных пожаров;

— разработку и утверждение планов тушения лесных пожаров;

— иные меры пожарной безопасности в лесах.

Следовательно, расходы бюджета на оплату услуг по тушению пожаров являются несвойственными бюджету города Сургута и их формирование предполагается в нарушение статей 65, 86 Бюджетного кодекса РФ.

В ходе экспертизы установлено, что патрулирование городских лесов осуществляется в рамках муниципальной работы «Обустройство, использование, защита и охрана городских лесов» Программы «Охрана окружающей среды на 2014-2020 годы». Таким образом, мероприятия 1.3.1.10, включенное в настоящую Программу, частично дублирует муниципальную работу «Обустройство, использование, защита и охрана городских лесов» Программы «Охрана окружающей среды на 2014-2020 годы».

На основании вышеизложенного, предлагаем исключить из Программы мероприятие 1.3.1.10 и пересчитать финансовое обеспечение Программы.

3.3.2. В нарушение пункта 5.7 Порядка № 5159 целевые показатели Программы не в полной мере отражают решение тактических задач, например:

Задача 1.2. «Повышение эффективности мер защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»:

— показатель «Доля оборудования, по которому осуществлялось обслуживание от общего количества оборудования, подлежащего обслуживанию», выраженное в %, не позволяет определить обеспеченность города средствами оповещения, а впоследствии определить объем финансирования необходимый для решения тактической задачи;

— показатель «Сопровождение программного продукта» со значением «да» имеет дискретный характер и следовательно, не в полной мере характеризует результаты использования бюджетных ассигнований, что не соответствует требованиям пункта 5.7 Порядка № 5159.

Аналогичная ситуация складывается и по другим показателям Программы.

Следует отметить, что единственный целевой показатель Мероприятия 1.2.1[11] «Количество созданных постов» не решает тактическую задачу «Повышение эффективности мер защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и не позволяет определить, какой конечный результат достигается, при осуществлении расходов на указанное мероприятие.

КСП города обращает внимание, что в соответствии с аналогичной окружной программой общественные спасательные посты должны быть размещены в местах массового отдыха людей на водных объектах, признаваемых таковыми в установленном порядке.

Из представленных таким образом показателей не представляется возможным оценить целесообразность планируемых расходов.

Предлагаем доработать целевые показатели Программы.

3.3.3. Предусмотренные на реализацию мероприятий Программы за период 2014-2020 годы, бюджетные ассигнования составляют 1 219 512 105 рублей, в том числе:

— за счет межбюджетных трансфертов в сумме 287 400 рублей;

— за счет средств местного бюджета в сумме 1 199 545 296 рублей.

По сравнению с решением Думы города от 30.09.2014 № 565[12] объем бюджетных ассигнований на реализацию Программы в 2015 году уменьшен на 14 164 101 рублей и составляет 175 509 941 рублей, в 2016 году уменьшен на 17 927 949 рублей и составляет 172 855 892 рубля.

Объем бюджетных ассигнований на реализацию Программы в 2014 году соответствует объёму финансирования Программы, предусмотренному решением         Думы города от 30.09.2014 № 565, и составляет 181 084 704 рубля.

Объем бюджетных ассигнований на реализацию Программы в 2015-2017 годах соответствует объёму финансирования указанному в проекте бюджета на 2015-2017 годы.

В связи с тем, что финансово-экономические обоснования бюджетных ассигнований на реализацию Программы (далее – ФЭО) представлены в составе материалов к проекту бюджета на 2015 год и плановый период 2016-2017 годов, возможные нарушения и замечания в части ФЭО (при наличии) будут отражены в заключении КСП города на проект бюджета города на 2015 год и плановый период 2016-2017 годов.

3.4. Раздел 4 «Механизм реализации муниципальной программы, система организации контроля за исполнением муниципальной программы» в нарушение п.5.8 Порядка не содержит «четкого разграничения полномочий администратора и соадминистратора».

Рекомендуем Администратору:

— четко обозначить функции Администратора;

— определить каким образом будут назначаться ответственные лица за реализацию муниципальной программы с учетом замены на период отсутствия;

— какие основные задачи и функции будет выполнять Администратор (соадминистратор) Программы в целях реализации программы;

— порядок реализации (процедура, разработка нормативных правовых актов);

— предусмотреть механизм разработки, утверждения муниципального задания и так далее.

4.         В нарушение пункта 5.4 и 5.9 Порядка № 5159 подпрограммы не содержат раздел 1 «Характеристику текущего состояния» и раздел 4 «Механизм реализации муниципальной программы, систему организации контроля за исполнением муниципальной программы».

Предлагаем Администратору привести структуру подпрограмм в соответствие установленными Порядком № 5159 или принять меры по внесении изменений в Порядок № 5159.

5.         В связи с выявлением по результатам настоящей экспертизы нарушений и замечаний Порядка № 5159, а также технических ошибок, обращаем внимание на необходимость проведения более тщательной экспертизы Программы на предмет соответствия требованиям, предъявляемым к ее содержанию.

6.         В отношении процедуры утверждения изменений Программы установлено следующее.

6.1. Проект постановления поступил на экспертизу в Контрольно-счетную палату города в соответствии с пунктом 6.3 статьи 6 Порядка № 5159. Одновременно с Проектом постановления представлены:

— экспертное заключение департамента по экономической политике Администрации города  согласно пункту 6.1.1 статьи 6 Порядка;

— заключение правового управления Администрации города о проведенной антикоррупционной экспертизе (об отсутствии коррупционных факторов).

6.2. В результате внесённых изменений в Порядок исключена норма о проведении экспертизы правовым управлением Администрации города на предмет обоснования принятия расходных обязательств. Контрольно-счетная палата города в экспертных заключениях на проекты муниципальных правовых актов об изменении муниципальных программ неоднократно рекомендовала рассмотреть целесообразность проведения экспертизы правовым управлением Администрации города на предмет обоснования принятия расходных обязательств с внесением соответствующих изменений в Порядок.

В предоставленной информации об устранении замечаний (принятии/не принятии рекомендаций) по результатам экспертиз проектов об изменении муниципальных программ Администрация города указывает, что «проведение дополнительной экспертизы правовым управлением является излишней (избыточной) функцией».

О несостоятельности данной позиции Контрольно-счетная палата города отметила в заключении от 31.10.2014 № 01-17-171/КСП, с указанием выявленных нарушений Бюджетного кодекса РФ, которое устранено утверждением нормативного правового акта решением Думы города от 02.10.2014 № 563-V ДГ «Об установлении расходных обязательств на оказание услуги по транспортировке тел (останков) умерших (погибших) в специализированные медицинские учреждения».

На основании вышеизложенного, рекомендуем рассмотреть целесообразность проведения экспертизы правовым управлением Администрации города на предмет обоснования принятия расходных обязательств. Считаем, что проведение данной экспертизы позволит исключить риски принятия расходных обязательств, несоответствующих требованиям действующего  законодательства  и полномочиям органа местного самоуправления, что положительно скажется на правовой подготовке проектов муниципальных программ и изменений, вносимых в них. В заключении Департамента по экономической политике Администрации города отсутствует информация о соответствии Программы требованиям, предъявляемым к содержанию муниципальной программы, соответствия целей и задач, показателей результатов реализации муниципальной программы, основным направлениям отраженным в стратегии социально – экономического развития города.

 

3. Заключительные положения

На основании вышеизложенного, Контрольно-счётная палата города рекомендует Администрации города:

3.1. Устранить замечания, изложенные в пунктах 2, 3.1.2, 3.1.4, 3.2.2, 3.3.1, 3.4, 4, 5, 6.2 настоящего заключения.

3.2. Учесть предложения изложенные в п.3.1.1, 3.1.3, 3.2.1, 3.2.2, 3.3.2, 3.4, 4.

3.3. Принять меры к реализации предложений изложенных в пунктах 5, 6.2.

3.4. Информацию о решениях, принятых по результатам настоящей экспертизы, направить в адрес Контрольно-счётной палаты не позднее 22.12.2014.

 

Инспектор отдела контроля доходов, расходов
На развитие экономики и государственное управление                  О.Р. Иваницына