МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ
ГОРОДСКОЙ ОКРУГ ГОРОД СУРГУТ

КОНТРОЛЬНО–СЧЕТНАЯ ПАЛАТА ГОРОДА

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

на проект решения Думы города
«О реализации права органов местного самоуправления муниципального образования городской округ город Сургут на создание муниципальной пожарной охраны»

07 ноября 2018 г.                                                   № 01-17-73/КСП

Настоящее заключение подготовлено в соответствии с Положением о Контрольно-счетной палате города, утверждённым решением Думы города от 27.02.2007 № 170-IV ДГ, на основании проведённой экспертизы проекта решения Думы города «О реализации права органов местного самоуправления муниципального образования городской округ город Сургут на создание муниципальной пожарной охраны» (далее — проект решения).

Проект решения подготовлен «в целях исполнения требования пожарной безопасности по размещению подразделений пожарной охраны в городских округах в части того, что время прибытия первого подразделения к месту вызова в городских округах не должно превышать 10 минут», указанного в предписании Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городу Сургуту от 15.03.2018 № 22/1/1, срок исполнения которого до 01.10.2020.

По результатам экспертизы проекта решения установлено следующее.

1. Статьёй 16 Закона № 131-ФЗ[1] определены вопросы местного значения, в том числе обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа. В соответствии с частью 1.1 статьи 17 Закона № 131-ФЗ, статьёй 19 Закона № 69-ФЗ[2] к полномочиям органов местного самоуправления городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах городских населённых пунктов относятся:

— создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах;

— включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов;

— оказание содействия органам государственной власти субъектов Российской Федерации в информировании населения о мерах пожарной безопасности, в том числе посредством организации и проведения собраний населения;

— установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности.

Согласно части 4 статьи 6 Закона № 123-ФЗ[3] пожарная безопасность городских округов обеспечивается в рамках реализации первичных мер пожарной безопасности органами местного самоуправления в соответствии со статьей 63 указанного Закона № 123-ФЗ.

Финансовое обеспечение мер первичной пожарной безопасности в границах городского округа является расходным обязательством муниципального образования (статья 53 Закона № 131-ФЗ, статья 10 Закона № 69-ФЗ).

Поскольку обеспечение территорий городского округа подразделениями пожарной охраны с их дислокацией, удовлетворяющей условию прибытия первого подразделения к месту вызова не более 10 минут, не относится к первичным мерам пожарной безопасности, следовательно, не является полномочием органов местного самоуправления и не может являться расходным обязательством муниципального образования.

В соответствии с пунктом 8.1 части 1 статьи 16.1 Закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления городского округа имеют право на создание муниципальной пожарной охраны. При этом, они могут реализовать данное право только за счёт доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений (часть 2 статьи 16.1 Закона № 131-ФЗ).

Статьёй 7.1 Устава города[4] установлено, что органы местного самоуправления городского округа вправе решать вопросы, не отнесённые к вопросам местного значения городского округа в соответствии с Законом № 131-ФЗ, в случае принятия Думой города решения о реализации соответствующего права. Согласно статье 86 Бюджетного кодекса РФ расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления. Следовательно, принятие данного решения повлечёт возникновение нового расходного обязательства.

2. Частью 1 статьи 83 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что, если принимается нормативный правовой акт, предусматривающий введение новых видов расходных обязательств, которые до его принятия не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств.

В проекте решения не определены источники финансирования нового расходного обязательства, что не соответствует положениям статьи 83 Бюджетного кодекса РФ. При этом, в настоящее время для обеспечения действующих расходных обязательств и погашения дефицита бюджета в размере 1 144 909 тыс. рублей решением Думы города № 205-VI ДГ[5] предусмотрено привлечение кредитов от кредитных организаций на сумму 593 151 тыс. рублей и бюджетного кредита из бюджета ХМАО-Югры на сумму 200 000 тыс. рублей. Следовательно, растут и расходы на обслуживание муниципального долга, которые в 2016 году составили 28 635 тыс. рублей, в 2017 году – 60 936 тыс. рублей, на 2018 год утверждены в размере 89 249 тыс. рублей, на 2019 год – 105 613 тыс. рублей.

В качестве финансово-экономического обоснования к проекту решения представлены расчёты на общую сумму 73 996 020,00 рублей, в том числе:

— 39 399 616,06 рублей – на строительство пожарного депо на 2 автомашины;

— 16 896 144,00 рублей – на приобретение спецтехники в количестве 2 ед., пожарного оборудования оборудования, компьютерной техники, мебели и т.д. Отмечаем, что данные расходы отражены в расчетах как ежегодные, при этом нормативное обоснование отсутствует;

— 17 700 259,94 рублей – содержание штатной численности (21 чел.) и оборудования (заработная плата с отчислениями, льготный проезд, услуги связи, техобслуживание транспорта и оборудования, страхование сотрудников, ОСАГО, медицинские осмотры, повышение квалификации работников, отчисления профсоюзу и др.).

В ходе экспертизы установлено, что натуральные (численность, количество) и стоимостные (денежные) показатели, использованные при расчетах, не подтверждены документально, а также не представлены коммерческие предложения, являющиеся обоснованием стоимостных характеристик.

Согласно дополнительным пояснениям разработчика проекта решения основанием для подготовки финансово-экономического обоснования мероприятий по созданию и организации работы пожарного депо на 2 автомобиля являлась информация департамента архитектуры и градостроительства Администрации города, а «также КУ ХМАО-Югры «Центроспас-Югория» и ООО «Защиты Югры», на базе которых в настоящее время созданы и функционируют достаточно продолжительный период времени подобные подразделения пожарной охраны. Расчёт штатного расписания данного пожарного депо составлен с учётом минимальной достаточности работников для обеспечения эффективного выполнения задач, связанных с реагированием и тушением пожаров, а также организацией круглосуточного дежурства личного состава и техники». Иные обоснования не представлены.

Отмечаем, что при планировании не учтены расходы на:

— строительство наружных инженерных сетей, подъездных путей к пожарному депо;

— коммунальные услуги (за исключением электроэнергии);

— содержание здания пожарного депо (техническое обслуживание и текущий ремонт).

Таким образом, представленное финансово-экономическое обоснование вызывает сомнение в его корректности, так как не дает точной информации об объеме принимаемого расходного обязательства.

3. Согласно статье 11.1 Закона № 69-ФЗ цель, задачи, порядок создания и организации деятельности муниципальной пожарной охраны, порядок ее взаимоотношений с другими видами пожарной охраны определяются органами местного самоуправления.

В связи с чем, предлагаем Администрации города проект решения привести в соответствие с положением статьи 11.1 Закона № 69-ФЗ, например, часть 2 проекта решения изложить в следующей редакции:

«Администрации города определить цель, задачи, порядок создания и организации деятельности муниципальной пожарной охраны, порядок ее взаимоотношений с другими видами пожарной охраны».

4. Осуществление тушения пожаров в населённых пунктах, а также создание, реорганизация и ликвидация органов управления и подразделений пожарной охраны относится к полномочиям федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ согласно статьям 16, 16.1, 18 Закона № 69-ФЗ.

Законом № 123-ФЗ определены основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции).

Частью 1 статьи 76 Закона № 123-ФЗ установлены требования по размещению подразделений пожарной охраны в городских округах, в том числе время прибытия первого подразделения к месту вызова в городских округах (не более 10 минут).

Согласно части 3 статьи 76 Закона № 123-ФЗ порядок и методика определения мест дислокации подразделений пожарной охраны на территориях поселений и городских округов устанавливаются нормативными документами по пожарной безопасности. Такой документ утверждён Приказом МЧС РФ от 25.03.2009 № 181 «СП 11.13130.2009. Свод правил. Места дислокации подразделений пожарной охраны. Порядок и методика определения» (далее – Порядок). Согласно пункту 1.3 Порядка им следует руководствоваться при определении числа и мест дислокации подразделений пожарной охраны, независимо от вида пожарной охраны.

Противопожарная служба ХМАО-Югры – это совокупность пожарных, пожарно-спасательных подразделений и органов управления, размещенных на территории автономного округа и содержащихся за счет его бюджета (часть 3  Положения о противопожарной службе ХМАО-Югры[6]).

В соответствии с частью 7 указанного Положения «дислокация подразделений противопожарной службы на территории автономного округа определяется по методике, утвержденной МЧС России в установленном порядке или исходя из времени прибытия первого пожарного подразделения к месту пожара».

Таким образом, обеспечение территории городского округа город Сургут (в том числе садово-огороднических и дачных товариществ и кооперативов) подразделениями пожарной охраны с их дислокацией, удовлетворяющей условию прибытия первого подразделения к месту вызова не более 10 минут, относится к полномочиям органов государственной власти, которые и должны определять численность и места дислокаций пожарных подразделений.

Обращаем внимание, что до 2017 года действовала федеральная целевая программа «Пожарная безопасность в Российской Федерации на период до 2017 года»[7]. Реализация программы предполагала участие субъектов РФ в решении основных задач. Так, за счёт средств субъектов планировалось строительство и реконструкция пожарных депо для подразделений противопожарной службы субъектов Российской Федерации и муниципальной пожарной охраны в населенных пунктах, в которых не обеспечивается нормативное значение времени прибытия на место пожара 1-го подразделения Государственной противопожарной службы, в целях выполнения требований Закона № 123-ФЗ.

В настоящее время в целях совместной реализации поставленных задач государственной программой ХМАО-Югры «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности на 2018-2025 годы и на период до 2030 года»[8] предусмотрено увеличение к 2025 году уровня обеспеченности населённых пунктов автономного округа доступной пожарной помощью до 99%, который определяется исходя из требований пунктов 1, 3 статьи 76 № 123-ФЗ.

Также установлен такой целевой показатель как «Уровень обеспеченности пожарной охраны автономного округа зданиями пожарных депо, постов», который рассчитывается как отношение количества пожарных депо, постов, отвечающих требованиям норм пожарной безопасности, к количеству существующих зданий пожарных депо, постов в соответствии с требованиями статьи 76 Закона № 123-ФЗ. Вышеуказанной программой не предусмотрены реконструкция либо строительство пожарных депо в городе Сургуте.

Учитывая изложенное, рекомендуем Администрации города обратиться в государственные органы ХМАО-Югры с целью включения города Сургута в мероприятия программы ХМАО-Югры для обеспечения городского округа доступной пожарной помощью в соответствии с положениями пунктов 1, 3 статьи 76 № 123-ФЗ.

Кроме того, Указом Президента РФ от 01.01.2018 № 2 утверждены Основы государственной политики Российской Федерации в области пожарной безопасности на период до 2030 года, согласно которым:

1) мероприятиями по обеспечению качественного повышения уровня защищенности населения и объектов защиты от пожаров являются в том числе:

а) дальнейшее развитие и внедрение организационных, технических, социально-экономических и других мер, направленных на профилактику пожаров;

б) реализация полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций в части, касающейся выработки предложений по определению штатной численности и мест дислокации подразделений пожарной охраны;

2) мероприятиями по обеспечению эффективного функционирования и развития пожарной охраны являются в том числе:

а) определение количественного и качественного состава подразделений всех видов пожарной охраны, внедрение в их деятельность новых технологий по сбору и обработке информации;

б) оптимизация структуры подразделений всех видов пожарной охраны, повышение их мобильности и оперативности, оснащение современной высокоэффективной и многофункциональной унифицированной пожарной техникой, робототехническими средствами, беспилотными авиационными системами, средствами мониторинга, связи, экипировкой, снаряжением, медицинским оборудованием для оказания помощи пострадавшим в результате пожаров;

в) совершенствование управления подразделениями всех видов пожарной охраны, обеспечение их взаимодействия, а также координации их деятельности по поддержанию в необходимой готовности сил и средств оперативного реагирования на пожары;

г) оптимизация размещения сил и средств подразделений всех видов пожарной охраны, особенно в труднодоступных районах.

3) механизмами реализации государственной политики в области пожарной безопасности являются в том числе осуществление следующих мер, направленных на повышение оперативности реагирования – создание мобильных, многопрофильных, технически оснащенных и подготовленных подразделений пожарной охраны, способных оперативно реагировать на возникающие пожары и иные чрезвычайные ситуации, и повышение их готовности.

Президент РФ частью 2 Указа от 01.01.2018 № 2 обязал Правительство РФ обеспечить реализацию Основ государственной политики Российской Федерации в области пожарной безопасности на период до 2030 года. В связи с чем, в настоящее время разрабатываются нормативные документы, проекты которых размещены в том числе в справочно-правовых системах.

5. Поскольку осуществление тушения пожаров в населённых пунктах, а также создание подразделений пожарной охраны относится к полномочиям органов государственной власти, предписание в части неисполнения Администрацией города требований по обеспечению подразделениями пожарной охраны с их дислокацией, удовлетворяющей условиям прибытия первого подразделения к месту вызова не более 10 минут, возможно считать необоснованным.

Позиция Контрольно-счетной палаты города подкреплена судебной практикой[9], где предписания в части создания и дислокации подразделений пожарной охраны органами местного самоуправления были признаны недействительными.

Предписание выдано Администрации города Отделом надзорной деятельности и профилактической работы по городу Сургуту на основании акта проверки от 15.03.2018. В случае несогласия с изложенными в акте проверки фактами и выводами, а также с предписанием, Администрация города в течение 15 дней с даты его получения вправе была представить в орган государственного пожарного надзора письменные возражения в отношении акта проверки или предписания в целом или их отдельных положений (часть 12 статьи 16 Закона № 294-ФЗ[10], пункт 89, 128 Регламента № 644[11]). Согласно пояснениям разработчика проекта решения письменные возражения не направлялись.

Необходимо отметить, что подача возражений с нарушением установленного срока не свидетельствует о безусловной доказанности нарушений, зафиксированных актом проверки (постановление Семнадцатого ААС от 02.10.2014 № 17АП-11284/14).

Кроме того, предписание в части обеспечения территории городского округа город Сургут (садово-огороднических и дачных товариществ и кооперативов) подразделениями пожарной охраны с их дислокацией, удовлетворяющей условию прибытия первого подразделения к месту вызова не более 10 минут, могло быть обжаловано Администрацией города в суде. Жалоба в суд на вынесенное пожарным инспектором предписание подаётся в течение трёх месяцев со дня его получения. При пропуске этого срока по уважительным причинам суд может восстановить срок подачи заявления (часть 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ).

В связи с чем, предлагаем Администрации города рассмотреть возможность оспаривания предписания в судебном порядке и восстановления пропущенного срока на его обжалование.

На основании вышеизложенного, Контрольно-счетная палата города считает возможным предложить Думе города рассмотреть проект решения «О реализации права органов местного самоуправления муниципального образования городской округ город Сургут на создание муниципальной пожарной охраны» с учетом замечаний и предложений, изложенных в настоящем заключении.

Председатель
Контрольно-счетной палаты города                                           В.И. Жуков

Битнер А.Н. 52-81-69

Рогаченко В.С. 52-83-76

Зайченко Н.В. 52-80-02