ХАНТЫ-МАНСИЙСКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА – ЮГРЫ

КОНТРОЛЬНО–СЧЕТНАЯ ПАЛАТА ГОРОДА

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

на проект решения Думы города

«О внесении изменений в решение Думы города от 27.03.2020 № 574-VI ДГ
 «О Порядке и случаях использования финансовых средств муниципального образования городской округ Сургут для осуществления переданного отдельного государственного полномочия Ханты-Мансийского автономного округа-Югры по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев»

Настоящее заключение подготовлено в соответствии с Положением о Контрольно-счетной палате города, утверждённым решением Думы города от 27.02.2007 № 170-IV ДГ, на основании экспертизы представленного[1] проекта решения Думы города «О внесении изменений в решение Думы города от 27.03.2020 № 574-VI ДГ «О Порядке и случаях использования финансовых средств муниципального образования городской округ Сургут для осуществления переданного отдельного государственного полномочия Ханты-Мансийского автономного округа — Югры по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев» (далее – проект решения).

Проектом решения предлагается с 01.01.2025 внести в Приложение к решению Думы города № 574-VI ДГ[2] изменения, касающиеся состава мероприятий, осуществляемых городским округом Сургут, в рамках реализации переданного отдельного государственного полномочия Ханты-Мансийского автономного округа — Югры по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев, а именно:

1. Исключить из состава мероприятий:

— возврат животных без владельцев, не проявляющих немотивированной агрессивности, на прежние места их обитания после проведения мероприятий, предусмотренных пунктом 1 (за исключением вакцинации животных против бешенства и иных заболеваний, опасных для человека и животных), пунктами 4 — 8 части 7 статьи 16 Федерального закона от 27.12.2018 № 498-ФЗ «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[3];

— размещение в приютах для животных и содержание в них животных без владельцев, которые не могут быть возвращены на прежние места их обитания, до момента передачи таких животных новым владельцам или наступления естественной смерти таких животных.

Соответственно, обязанность по осуществлению вышеуказанных мероприятий в рамках переданного органам местного самоуправления ХМАО-Югры отдельного государственного полномочия прекращается с 01.01.2025 на основании пункта 2
статьи 9 Закона Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 10.12.2019
№ 89-оз «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа — Югры отдельным государственным полномочием Ханты-Мансийского автономного округа — Югры по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев»[4].

2) Изложить в новой редакции мероприятие под пунктом 1 части 2 Порядка № 574-VI ДГ, а именно: «отлов животных без владельцев, в том числе их транспортировку и передачу в приюты для животных или пункты временного содержания животных».

Таким образом, дополнив наименование мероприятия словосочетанием «или пункты временного содержания животных», и исключив из словосочетания «немедленную передачу» слово «немедленную».

3) Изложить в новой редакции мероприятие под пунктом 2 части 2 Порядка № 574-VI ДГ, а именно: «содержание животных без владельцев в приютах для животных или пунктах временного содержания животных в соответствии с пунктом 1 (за исключением вакцинации животных против бешенства и иных заболеваний, опасных для человека и животных), пунктом 2 (за исключением маркирования), пунктом 4 (за исключением возврата животных на прежние места обитания), пунктами 5 — 8 части 7 статьи 16 Федерального закона «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Таким образом, из содержания мероприятия, относящегося к переданному отдельному государственному полномочию, исключаются мероприятия, предусмотренные пунктом 2 части 7 статьи 16 Федерального закона № 498-ФЗ, связанные с маркированием неснимаемыми и несмываемыми метками поступивших в приюты для животных животных без владельцев и животных, от права собственности на которых владельцы отказались.

Следовательно, в случае принятия проекта решения в представленной редакции с 01.01.2025 будут отсутствовать основания для финансирования мероприятий по маркированию животных без владельцев за счет средств местного бюджета.

По результатам экспертизы проекта решения установлено следующее.

Изменения в решение Думы города № 574-VI ДГ обусловлены внесением изменений в Закон ХМАО- Югры № 89-оз, которые вступают в силу с 01.01.2025, и соответствуют Закону ХМАО — Югры от 03.06.2024 № 32-оз «О внесении изменений в отдельные законы Ханты-Мансийского автономного округа – Югры».

В соответствии со статьей 8 Федерального закона от 27.12.2018 № 498-ФЗ «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» полномочия органов местного самоуправления в области обращения с животными определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации об общих принципах организации местного самоуправления и настоящим Федеральным законом.

В силу пункта 15 части 1 статьи 16.1 Федерального закона от 06.10.2003
№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[5] осуществление деятельности по обращению с животными без владельцев, обитающими на территориях городского округа, относится к правам органа местного самоуправления городского округа на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения городского округа.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 04.12.2023 № 55-П[6] деятельность по обращению с животными без владельцев направлена в первую очередь на поддержание общественной безопасности как в смысле устранения возможной физической угрозы гражданам от таких животных, так и в смысле обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия, что соотносимо со статьей 72 (пункт «б» части 1) Конституции Российской Федерации, которая включает в круг предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов защиту прав и свобод, а также обеспечение общественной безопасности.

В соответствии с пунктом 92 части 1 статьи 44 Федерального закона
от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации относится организация проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации.

Согласно части 3 статьи 7 Федерального закона № 498-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе наделять отдельными полномочиями в области обращения с животными органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации.

Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями применительно к деятельности по обращению с животными без владельцев осуществляется в порядке, установленном статьей 19 Федерального закона № 131-ФЗ. 

В силу части 5 статьи 19 Федерального закона № 131-ФЗ финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Органы местного самоуправления муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа-Югры наделяются отдельным государственным полномочием по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев в соответствии Законом ХМАО — Югры
№ 89-оз.

При этом, как указывал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 15.01.2008 года № 219-О-О, наделение органов местного самоуправления теми или иными государственными полномочиями является исключительной прерогативой законодательных органов государственной власти.

В силу части 5 статьи 20 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами.

Отмечаем, что проект решения содержит только те отдельные государственные полномочия, которые передаются органам местного самоуправления на основании Закона ХМАО- Югры № 89-оз (в редакции от 03.06.2024 № 32-оз).

При этом, исходя из содержания статьи 132 Конституции Российской Федерации, части 5 статьи 19 Федерального закона № 131-ФЗ, у муниципального образования возникает безусловная обязанность по осуществлению отдельных переданных государственных полномочий при условии передачи им необходимых для осуществления таких полномочий материальных и финансовых средств.

Вместе с тем, согласно пояснительной записке к проекту решения «за счет окружной субвенции предусматривается содержание животных только в течение 6 месяцев. В дальнейшем, в соответствии с законодательством животные без владельцев должны быть приняты в муниципальную собственность и содержаться как муниципальное имущество за счет средств местного бюджета».

В связи с чем, считаем необходимым обратить внимание на следующее.

Основной целью местного самоуправления является решение вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью и тем самым удовлетворение базовых жизненных потребностей населения муниципальных образований[7]. Поэтому в муниципальной собственности, предназначение которой заключается в обеспечении интересов местного сообщества в целом, должно находиться прежде всего имущество, необходимое для решения возложенных на местное самоуправление задач.

Как указал Конституционный суд Российской Федерации в Постановлении
№ 55-п по вопросу конституционности пункта 1 статьи 231 Гражданского Кодекса Российской Федерации: «В системе правового регулирования и в свете правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации взаимосогласованное применение норм, регулирующих приобретение муниципальными образованиями права собственности на те или иные объекты, не может осуществляться в отрыве от произведенного законом и основанного на Конституции Российской Федерации разграничения полномочий между уровнями публичной власти, без учета принципа целевой направленности публичной собственности и потребности муниципального образования в том или ином имуществе».

В этом же судебном акте Конституционный суд Российской Федерации отметил, что «Нормы Гражданского кодекса Российской Федерации, относящиеся к переходу права собственности к муниципальному образованию, установлены прежде всего в публичных интересах и служат в первую очередь для сохранения данного имущества в гражданском обороте и для его использования при реализации полномочий органов публичной власти того или иного уровня».

Как было указано в настоящем заключении осуществление деятельности по обращению с животными без владельцев, обитающими на территориях городского округа, не относится к вопросам местного значения городского округа.

Кроме того, в Постановлении № 55-п Конституционный Суд Российской Федерации установил следующее: «Установленный в Федеральном законе «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» механизм осуществления органами публичной власти деятельности в области обращения с животными без владельцев, содержащий конкретные меры, направленные прежде всего на обеспечение общественной безопасности и на формирование в обществе ответственного отношения к животным, напрямую не связан с предусмотренным пунктом 1 статьи 231 ГК Российской Федерации правилом о поступлении в муниципальную собственность безнадзорных животных и в принципе не затрагивает вопросов приобретения публично-правовыми образованиями права собственности на отловленных животных без владельцев».

Таким образом, информация о безусловной обязанности принимать в муниципальную собственность животных без владельцев, отраженная в пояснительной записке к проекту решения, не основана на нормах законодательства, действующего на момент подготовки настоящего заключения, что подтверждается выводами Конституционного Суда Российской Федерации, изложенными в Постановлении
№ 55-п.

По информации департамента финансов Администрации города в материалах к проекту решения Думы города, принятие решения в представленной редакции влечет необходимость дополнительных бюджетных ассигнований ежегодно, начиная с 01.01.2025, при этом, в представленном финансово-экономическом обосновании к проекту решения источник финансового обеспечения расходов не определен.

Согласно расчету департамента городского хозяйства Администрации города, представленному к проекту решения, дополнительные расходы бюджета на содержание животных без владельцев и животных, от права собственности на которых владельцы отказались, не проявляющих немотивированной агрессивности и ранее отпускаемых на прежние места обитания, составят на 2025 год 6 279 000,00 рублей[8].

Отмечаем, что согласно материалам, представленным к проекту решения Думы города «О бюджете городского округа Сургут Ханты-Мансийского автономного округа – Югры на 2025 год и плановый период 2026-2027 годов» (далее – проект бюджета), предлагаются к утверждению на 2025 год бюджетные ассигнования на организацию мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев на территории города в сумме 66 436 781,80 рубля, в том числе 1 361 300,00 рублей за счет средств окружного бюджета, 65 075 481,80 рубля за счет средств местного бюджета. При этом общий объем средств, необходимый для исполнения мероприятий в полном объеме, составляет 82 821 778,75 рубля.

В ходе экспертизы проекта бюджета представлено обращение Администрации города в адрес департамента финансов Ханты-Мансийского автономного округа – Югры и Ветеринарной службы округа по вопросу увеличения объема субвенции для осуществления переданного отдельного государственного полномочия по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев с учетом планируемого количества отлова собак (549 голов), их обязательного содержания в приютах или пунктах временного содержания на сумму 11 094 892,89 рубля.

Согласно письму Ветеринарной службы округа от 29.11.2024 № 23-Исх-6414 объем субвенции для осуществления переданного отдельного государственного полномочия бюджету города Сургута в соответствии с Законом ХМАО – Югры
№ 89-оз составляет в 2025 году – 1 436 800,00 рублей, в 2026 – 2027 годах –
1 170 000,00 рублей ежегодно, «выделение дополнительных средств на 2025 год для осуществления переданного отдельного государственного полномочия в настоящее время не предусмотрено».

Отмечаем, что согласно приказу Ветеринарной службы автономного округа от 01.11.2023 № 23-Пр-264-ОД[9] расходы на организацию мероприятий при осуществлении деятельности в расчете на одного животного без владельца на 2024 год утверждены в сумме 5,08 тыс. рублей, что исходя из фактических затрат на данные цели за предыдущие годы недостаточно для исполнения переданных полномочий в полном объеме.

Обращаем внимание, что одним из принципов правового регулирования полномочий органов местного самоуправления, установленных статьей 18 Федерального закона № 131-ФЗ, является не допущение возложения на муниципальные образования обязанности финансирования расходов, возникших в связи с осуществлением органами государственной власти своих полномочий. Следовательно, нормативы для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам на выполнение государственных полномочий, должны быть достаточны для финансирования расходов органов местного самоуправления, возникающих в связи с осуществлением переданных государственных полномочий.

Необходимо также учитывать, что в соответствии с частью 7 статьи 16 Федерального закона № 498-ФЗ владельцы приютов для животных и уполномоченные ими лица должны (то есть обязаны) соблюдать общие требования к содержанию животных, в том числе проводить осмотр и осуществлять мероприятия по обязательному карантинированию в течение десяти дней поступивших в приюты для животных животных без владельцев и животных, от права собственности на которых владельцы отказались, вакцинацию таких животных против бешенства и иных заболеваний, опасных для человека и животных, маркирование и т.д.

Таким образом, у владельцев приютов для животных существует безусловная обязанность по осуществлению мероприятий по обращению с животными без владельцев, предусмотренных нормами федерального и окружного законодательства, до наступления естественной смерти таких животных либо передачи таких животных новым владельцам, безотносительно от финансирования данных мероприятий за счет средств местного бюджета.

В целях совершенствования юридической техники, учитывая, что проект решения направлен на внесение изменений в решение Думы города от 27.03.2020
№ 574-VI ДГ, действующее в редакции от 03.05.2023 № 323-VII ДГ,  в части 1 проекта после наименования муниципального правового акта перед словосочетанием «следующие изменения» дополнить словами «в редакции от 03.05.2023 № 323-VII ДГ».

Кроме того, дополнить проект решения частью 2 в следующей редакции:

«2. Опубликовать (разместить) настоящее решение в сетевом издании «Официальные документы города Сургута»: DOCSURGUT.RU.»

Часть 2 проекта решения, соответственно, считать частью 3.

По результатам экспертизы Контрольно-счетная палата города полагает, что проект решения «О внесении изменений в решение Думы города от 27.03.2020
№ 574-VI ДГ «О Порядке и случаях использования финансовых средств муниципального образования городской округ Сургут для осуществления переданного отдельного государственного полномочия Ханты-Мансийского автономного округа-Югры по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев» не противоречит действующему законодательству и может быть рассмотрен Думой города в представленной редакции, с учетом информации, изложенной в настоящем заключении.

[1] Письмо Думы города от 27.11.2024 исх.№ 18-02-1806/4.

[2] Решение Думы города Сургута от 27.03.2020 № 574-VI ДГ (ред. от 03.05.2023) «О Порядке и случаях использования финансовых средств муниципального образования городской округ Сургут Ханты-Мансийского автономного округа — Югры для осуществления переданного отдельного государственного полномочия Ханты-Мансийского автономного округа — Югры по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев» (далее — решение Думы города № 574-VI ДГ, Порядок № 574-VI ДГ).

[3] Далее — Федеральный закон № 498-ФЗ.

[4] Далее – Закон ХМАО-Югры № 89-оз.

[5] Далее – Федеральный закон № 131-ФЗ.

[6] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 04.12.2023 № 55-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 231 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобой городского округа Архангельской области «Город Новодвинск» (далее — Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 55-п).

[7] Статья 132 Конституции Российской Федерации, Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 30.11.2000 № 15-П, от 02.04.2002 № 7-П, от 29.03.2011 № 2-П, от 26.04.2016 № 13-П,
от 03.07.2019 № 26-П, от 30.05.2023 № 27-П.

[8] Расчет произведен исходя из фактического среднегодового количества животных, возвращенных в прежние места обитания за 2022-2024 годы (182 ед.)

[9] Приказ Ветеринарной службы Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 01.11.2023
№ 23-Пр-264-ОД «Об утверждении расходов на организацию мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с одним животным без владельца на 2024 год».