Председатель Контрольно-
счётной палаты города Сургута
________________ И.И. Володина
«02» декабря 2013г.
на проект постановления Администрации города Сургута «Об утверждении муниципальной программы «Обеспечение жильём отдельных категорий граждан, проживающих в городе Сургуте, на 2014-2016 годы и на период до 2018 года»
1. Общие положения
Контрольно-счётной палатой города в соответствии с подпунктом 9 пункта 1 статьи 9 Положения о Контрольно-счётной палате, утверждённого решением Думы города от 27.02.2007 №170- IV ДГ (с изменениями), пунктом 6 статьи 7 Положения о бюджетном процессе в городском округе город Сургут, утверждённого решением Думы города от 28.03.2008 №358-IV ДГ (с изменениями), стандартом «Экспертиза проектов муниципальных программ города Сургута», утверждённым распоряжением Председателя КСП города от 08.11.2013 №01-06-85/13КСП, проведена экспертиза проекта постановления Администрации города «Об утверждении муниципальной программы «Обеспечение жильём отдельных категорий граждан, проживающих в городе Сургуте, на 2014-2016 годы и на период до 2018 года» (далее – Программа), по результатам которой подготовлено настоящее заключение.
Администратор Программы – управление учёта и распределения жилья Администрации города (далее – УУиРЖ).
В ходе экспертизы проекта Программы проведены оценки:
— соответствия Бюджетному кодексу РФ, Порядку принятия решений о разработке, формирования и реализации муниципальных программ городского округа город Сургут, утверждённому постановлением Администрации города от 17.07.2013 № 5159 (с изменениями, далее — Порядок) и другим нормативным правовым актам, действующим в данной сфере регулирования;
— полноты анализа предметной ситуации;
— целей и задач Программы, а также мер по их исполнению;
— состава и установленных значений программных показателей;
— предлагаемых объёмов финансирования Программы.
Выводы по результатам настоящей экспертизы проекта муниципальной Программы сформированы на основании представленных документов и информации.
2. Анализ Программы
2.1. В результате анализа положений проекта Программы на предмет соответствия действующему законодательству установлено следующее.
2.1.1. Выявлены отдельные несоответствия содержания разделов Программы требованиям, установленным Порядком. Информация представлена в приложении к настоящему заключению.
2.1.2. Предоставление субсидий отдельным категориям граждан, планируемое Программой в составе подпрограммы 2, не в полной мере соответствует полномочиям Администрации города, что неоднократно отмечалось в заключениях КСП города в отношении аналогичной деятельности в рамках предшествующей долгосрочной целевой программы. В заключении КСП города от 14.11.2013 №01-17-168/13КСП информация по этому вопросу отражена подробно и развёрнуто, в настоящем заключении КСП города результат анализа приведён в краткой форме.
На основании п.48 ч.2 статьи 31, п.35 ч.2 статьи 41 Устава города реализация полномочий, установленных статьёй 2 Жилищного кодекса РФ, в части установления дополнительных мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, не являющимся малоимущими, Администрацией города может осуществляться при условии принятия соответствующего решения Думы города.
2.1.3. Требование, установленное п.4 статьи 179 Бюджетного кодекса РФ в отношении соответствия целей муниципальных программ целям государственных программ, в рамках которых предусмотрено предоставление субсидий местным бюджетам, не нарушено.
2.1.4. Порядок предоставления государственной поддержки в рамках Программы на момент проведения экспертизы разрабатывается, в связи с чем анализ взаимного соответствия положений проектов указанных муниципальных правовых актов не проводится.
2.2. В результате оценки полноты предметной ситуации установлено, что существующая ситуация в сфере действия Программы оценена в разделе 1 не в полном объёме. Данный вывод сформирован по следующим основаниям.
2.2.1. В абзаце 1 п.2 раздела 1 Программы для характеристики текущего состояния приведена информация о необходимости предоставления субсидий на строительство или приобретения жилья гражданам, работающим в муниципальных учреждениях и органах местного самоуправления и «гражданам, проживающим в жилищном фонде деревянного исполнения и строениях, не относящихся к жилищному фонду города (балках, вагонах)». При этом далее в абзаце 2 содержатся сведения о количестве претендующих на предоставление указанных субсидий из числа работников бюджетной сферы и граждан, проживающих в деревянном жилфонде, без учёта граждан, проживающих в строениях, не относящихся к жилфонду. Учитывая имеющееся расхождение при перечислении категорий граждан:
— невозможно сформировать однозначный вывод о полном перечне отдельных категорий граждан — потенциальных участников подпрограммы 2 (вправе ли претендовать на участие в данной подпрограмме граждане, проживающие в балках, вагонах и других строениях, не относящихся к жилфонду);
— в случае, если на указанную категорию граждан распространяется действие подпрограммы 2, можно сделать вывод о недостаточности анализа текущего состо-яния, поскольку в разделе 1 не характеризуется ситуация, сложившаяся в обеспечении жильём данной категории населения к моменту начала реализации Программы.
Решение жилищных проблем граждан, проживающих в балках, вагонах и других строениях, не относящихся к жилфонду, предусмотрено также в проекте муниципальной программы «Улучшение жилищных условий населения муниципального образования городской округ город Сургут на 2014-2020 годы». Необходимость включения указанной категории граждан также в перечень потенциальных получателей поддержки в анализируемую Программу не оценивается, поскольку выходит за рамки финансово-экономической экспертизы муниципальных программ. Выявить возможное дублирование в двух разных муниципальных программах одних и тех же граждан, претендующих на улучшение жилищных условий, на этапе предварительного контроля также невозможно.
2.3. В результате анализа целей и задач Программы, а также мер по их исполнению, установлено следующее.
2.3.1. Программа направлена на решение проблемы обеспеченности жильём отдельных категорий граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий.
Целью подпрограммы 2 в разделе 2 является улучшение жилищных условий граждан, имеющих право на обеспечение жильём за счёт средств местного бюджета. На 01.01.2013 на предоставление соответствующих субсидий претендовали 3070 чел. из числа работников бюджетной сферы и граждан, проживающих в деревянном жилфонде. По оценочным данным, за 2013 год количество получателей может составить 19 чел., за 5 лет реализации муниципальной программы планируется предоставить субсидию 110 чел. (110/5 – в среднем 22 чел. в год). При сохранении сложившихся темпов решения данной проблемы, а также без учёта возможного появления новых претендентов на получение поддержки, обеспечить улучшение жилищных условий всем нуждающимся гражданам соответствующих категорий возможно не менее чем за 138 лет (3070-19) / 22). Это свидетельствует о том, что подпрограмма 2 не обеспечивает приемлемого уровня решения проблемы, на которую она направлена, и за все годы её реализации не сможет оказать значительного влияния на существующую в этой сфере ситуацию.
2.3.2. Информация о сокращении численности граждан, поставленных на учёт в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий, не отражает объективных данных об общем количестве учтённых граждан и не даёт представления о динамике очерёдности в целом, поскольку параметры её сокращения определены без учёта вновь принимаемых граждан. Например, оказание поддержки 110 гражданам и снятие их с учёта с одновременной постановкой на учёт 120 граждан в конечном итоге не сокращает, а увеличивает количество состоящих на учёте граждан на 10 чел. Таким образом, проблема в целом может усугубляться, при этом Программа будет отражать позитивную информацию о сокращении количества принятых на учёт на 110 чел.
2.3.3. Оценить, имеет ли задача подпрограммы 2 «повышение доступности жилья путём предоставления гражданам безвозмездной финансовой помощи…» срок решения в пределах периода реализации Программы, невозможно, поскольку не предусмотрены показатели, непосредственно и прямо характеризующие её решение (например, коэффициент доступности жилья, применяемый в соответствующих государственных программах Российской Федерации и ХМАО-Югры).
2.3.4. В целом в Программе предусмотрен состав деятельности, достаточный для достижения цели Программы, при этом данный вывод:
— не относится к финансовому обеспечению Программы;
— сформирован, исходя не только из перечня программных мероприятий, но и с учётом отдельных направлений, в него не включённых и отражённых в разделе 5.
2.4. По результатам анализа состава и установленных значений программных показателей КСП города установила следующее.
2.4.1. В части состава показателей:
— предусмотренные целевые показатели не характеризуют решение программной задачи по повышению доступности жилья;
— показатели не позволяют оценить в целом динамику в решении проблемы развития города, для решения которой сформирована программа.
Указанная невозможность оценки динамики решения соответствующей городской проблемы обусловлена не только недостаточным подбором показателей, но и следующим обстоятельством. В рамках анализируемой Программы учтены лишь 2 категории населения, имеющие право на господдержку для улучшения жилищных условий в соответствии с федеральным и региональным законодательством (молодые семьи и молодые учителя) из значительно большего количества таких категорий граждан, имеющих право на её получение. Поддержка иных отдельных категорий граждан на указанные цели, оказываемая в соответствии с федеральным и окружным законодательством, планируется в рамках других муниципальных программ.
По этой же причине в ходе настоящей экспертизы невозможно установить, обеспечено ли соответствие результатов, планируемых к достижению в рамках данной Программы, показателям социально-экономического развития города, предусмотренным постановлением Администрации города от 31.10.2013 №7920 «О прогнозе социально-экономического развития муниципального образования городской округ город Сургут на 2014 год и плановый период 2015-2016 годов».
2.4.2. В части обоснованности установленных целевых значений показателей:
— количество молодых семей-получателей субсидии в 2014 году определено с учётом возможного поступления средств федерального бюджета в сумме 690,5 тыс. руб., которые на момент проведения экспертизы в проекте бюджета на 2014 год и плановый период 2015-2016 годов (далее – проект бюджета) не учтены;
— количество молодых учителей-получателей субсидии в 2014 году рассчитано с учётом возможного поступления средств вышестоящих бюджетов в сумме 3 800 тыс. руб., которые на момент проведения настоящей экспертизы в проекте бюджета также не учтены;
— возможность достижения целевых значений 5 показателей, планируемых на 2017-2018 год, вызывает сомнение: их установленные значения на 2017-2018 год в 3,8-5 раз выше, чем на 2014-2016 годы, при этом такая значительная динамика не подтверждена реальными возможностями бюджета.
Указанное завышение значений показателей за 2017-2018 годы обусловлено неверным пониманием, что сумма значений показателей «доля семей, улучшивших…» должна обязательно составлять 100%, с чем нельзя согласиться. Общая сумма указанных долей должна находиться в диапазоне 0-100%, но не может превысить 100% (количество получателей поддержки не может быть больше количества учтённых претендентов). Для корректности вычислений необходимо зафиксировать количество семей, состоящих на учёте на определённую дату для получения мер поддержки (знаменатель), на основе которого и рассчитывать соответствующие доли.
В порядке определения показателей, изложенном в пояснительной записке УУиРЖ, логическая согласованность участвующих в расчётах параметров не нарушена.
Справочно: Порядок не содержит требования об обязательном расчёте целевых значений показателей в увязке (прямой зависимости) с установленными объёмами бюджетных ассигнований.
По мнению КСП города, если по отдельным программным мероприятиям, реализуемым на условиях софинансирования из бюджетов вышестоящих уровней, на момент принятия Программы предусмотрено финансовое обеспечение только из одного источника – местного бюджета, целесообразно плановые значения показателей устанавливать с учётом фактических условий (в данном случае – на уровне 0, поскольку оказать поддержку только из местного бюджета ни одному молодому учителю в рамках данной подпрограммы муниципалитет не вправе). Соответственно, при поступлении межбюджетных трансфертов и внесении соответствующих изменений в решение о бюджете и Программу, необходимо предусмотреть и корректировку показателей. Вместе с тем, Администрация города вправе самостоятельно принять решение по данному вопросу.
2.5. Анализ предлагаемых объёмов финансирования Программы показал следующее.
2.5.1. Финансовое обеспечение подпрограммы 1 на 2014-2016 годы:
— в части предоставления поддержки молодым семьям – определено на основе проектировок межбюджетных трансфертов, доведённых письмом Департамента финансов ХМАО-Югры от 26.08.2013 №20-исх.3764, доли софинансирования из местного бюджета, которая рассчитана в соответствии с пп.35,65.1 порядка 13 региональной государственной программы (не менее 5%) и с учётом доведённой окружной доли софинансирования. Расчётный ориентировочный объём средств федерального бюджета составляет 690,5 тыс. руб., на момент проведения экспертизы соответствующие лимиты муниципальному образованию не доведены и в Программе не учтены;
— в части предоставления поддержки молодым учителям – учитывает только средства местного бюджета, обеспечивающие долю муниципалитета в софинансировании Программы. Она рассчитана в соответствии с пп.34,62 порядка 14 региональной государственной программы (5%) и на основе условий действующего Соглашения от 25.12.2012 №48 о предоставлении соответствующих субсидий, из бюджета ХМАО-Югры. Письмом УУиРЖ в адрес уполномоченного органа Правительства ХМАО-Югры (19.09.2013 №14-01-02-3280/13) запрошены сведения о планируемых объёмах финансирования из вышестоящих бюджетов. На момент проведения настоящей экспертизы лимиты средств федерального и окружного бюджета муниципальному образованию не доведены.
2.5.2. Финансовое обеспечение подпрограммы 2 на 2014-2016 годы установлено на уровне предельного объёма бюджетных ассигнований, доведённого департаментом финансов Администрации города, в размере 20 000,0 тыс. руб. на 2014 год и каждый год планового периода. Финансирование подпрограммы 2 предусмотрено из единственного источника – местного бюджета.
2.5.3. Общий объём бюджетных ассигнований в Программе соответствует параметрам финансирования, предусмотренным в проекте бюджета.
2.5.4. Экспертиза Программы осуществляется одновременно с экспертизой проекта бюджета в связи с одновременным их предоставлением в КСП города. Вместе с тем, в каждом из указанных экспертно-аналитических мероприятий определены соответствующие предмет экспертизы и задачи, решаемые в ходе её проведения. Соответственно, результаты экспертизы проекта бюджета в части муниципальной Программы могут отличаться от выводов, изложенных в настоящем заключении, в отношении финансово-экономического обоснования бюджетных ассигнований по соответствующему главному распорядителю, распорядителю, получателю бюджетных средств.
2.6. Финансово-экономические обоснования предоставлены в полном объёме.
2.7. В соответствии со статьёй 34 Бюджетного кодекса РФ при составлении бюджетов участники бюджетного процесса должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объёма средств и (или) наилучших результатов с использованием определённого бюджетом объёма средств.
В целом результаты, заданные Программой, не могут быть достигнуты объёмом средств, установленным Программой на момент проведения экспертизы, без дополнительного финансирования из бюджетов вышестоящих уровней. Поскольку параметры финансирования, принимаемые в Программе, формируют проект бюджета, принятие предлагаемой редакции Программы (с показателями, определёнными без увязки с установленным объёмом бюджетных ассигнований) может привести к невозможности достижения заданных и наилучших результатов определённым объёмом средств в проекте бюджета, а значит, к несоблюдению статьи 34 Бюджетного кодекса РФ.
2.8. В части процедуры утверждения Программы:
2.8.1. Сформировать вывод о соблюдении требований пп.6.1 Порядка невозможно в связи с отсутствием:
— в составе представленных материалов результатов экспертизы правового управления Администрации города на предмет обоснования принятия расходных обязательств и каждого мероприятия Программы на предмет соответствия полномочиям органа местного самоуправления;
— в заключении департамента по экономической политике информации о результатах экспертизы на предмет соответствия параметров Программы основным направлениям социально-экономического развития города, предусмотренным в документах стратегического характера.
2.8.2. Сроки предоставления проекта Программы на экспертизу в КСП города, установленные пп.6.3 Порядка, не нарушены.
3. Заключительные положения
На основании вышеизложенного, Контрольно-счётная палата предлагает Администрации города:
3.1. Рассмотреть замечания КСП города, изложенные в пп.2.1, 2.2, 2.3, 2.4 настоящего заключения.
3.2. Решение по результатам экспертизы КСП города в соответствии с пп.6.5 Порядка направить в адрес Контрольно-счётной палаты не позднее 13.01.2013 года.
Инспектор отдела контроля доходов,
расходов на развитие экономики и
государственное управление Л.И. Юхта
Приложение к заключению
от 02.12.2013 №01-17-204/КСП
Анализ соответствия
содержания муниципальной программы требованиям, установленным
порядком принятия решений о разработке, формировании и реализации муниципальных программ городского округа город Сургут
|
Наимено-вание раздела Про-граммы |
Положения Порядка |
Содержание замечания |
|
1 |
2 |
3 |
| Раздел 1 «Характе-ристика текущего состояния | пп.5.5 Порядка | 1. Анализ текущего состояния проведён не в полном объёме, поскольку:
— из содержания раздела невозможно однозначно установить полный перечень отдельных категорий граждан, участвующих в реализации подпрограммы 2; — раздел не содержит сведений о текущем состоянии жилищной проблемы граждан, проживающих в строениях, не являющихся жилищным фондом. 2. Правовое обоснование решения проблем муниципальной программой отражено не вполне корректно, поскольку раздел: — даёт неполную информацию сторонним пользователям о правовых основаниях гос.поддержки (отсутствует информация о прекращении реализации одной окружной программы и реквизитах преемственной программы ХМАО-Югры); — не содержит исчерпывающей информации о поддержке, оказываемой молодым семьям (в т.ч. по ФЦП «Жилище»); — не содержит информации о нормативных правовых актах, на основе которых Администрацией города принято решение об оказании поддержки в форме предоставления субсидий отдельным категориям граждан и осуществляется указанная поддержка. |
| Раздел 2 «Цели и задачи Про-граммы» | пп.5.6 Порядка | 1. Информация о том, что «выполнение задачи «повышение доступности жилья путём предоставления гражданам…» позволит достичь цели Программы», некорректна, поскольку для обеспечения улучшения жилищных условий всех нуждающихся граждан данной категории необходимо, при существующих темпах, 138 лет. Следовательно, либо задача не обеспечивает достижения цели, либо срок её решения не соответствует срокам реализации Программы.
2. Информация в графе 2 таблицы раздела 2 фактически не содержит обоснований сроков реализации Программы. 3. Возможность оценки решения задачи 2 «повышение доступности жилья путём предоставления гражданам…» в Программе отсутствует, поскольку не предусмотрены показатели, характеризующие именно повышение доступности жилья. Справочно: показатели, обеспечивающие такую оценку, а также методика их расчёта, отражены в соответствующих федеральной государственной про-грамме «Обеспечение доступным и комфортным жильём и коммунальными услугами граждан России», утверждённой распоряжением Правительства РФ от 30.11.2012 №2227-р, и в региональной государственной программе, утверждённой постановлением Правительства ХМАО-Югры от 09.10.2013 №408-п. |
|
1 |
2 |
3 |
| Раздел 5 «Механизм реализации и управле-ния Про-граммой» | пп.5.9 Порядка | 1. Раздел должен разграничивать ответственность куратора, администратора и соадминистраторов, а также устанавливать порядок координации их деятельности для обеспечения её согласованности. Включение в него деятельности, направленной на выполнение основных функций по реализации Программы и непосредственно исполняемой одним исполнителем, не требу-ющей координации и разграничения ответственности, не предусмотрено. Тем не менее, в проекте Программы данный раздел содержит положения:
— дублирующие программные мероприятия (например, деятельность в рамках мероприятий 1.5, 1.11 и других, исполняемую только администратором и не требующую координации с соадминистратором и разграничения ответственности); — по сути представляющие собой программные мероприятия (подготовка проектов постановлений об отказе/признании граждан участниками программы, формирование списков и т.д.). 2. Механизмом реализации не предусмотрена деятельность по обеспечению реализации Программы: необходимость утверждения и своевременной корректировки соответствующих порядков оказания господдержки, заключение соглашений с Правительством ХМАО-Югры и т.д. 3. Не разграничена ответственность в рамках мероприятия 2.7, реализуемого двумя исполнителями. 4. Ответственность за достижение целевых показателей в рамках подпрограммы 1 и в целом по Программе в разделе не установлена.
|
| Приложе-ние 1 «Про-граммные мероприя-тия…» | пп.5.7, приложение 3 к Порядку | 1. Формулировки мероприятий 1.2 «признание молодых семей участниками программы», 1.8 «признание молодых учителей участниками программы» некорректны, поскольку учитывают не все возможные результаты рассмо-трения обращений претендентов на получение поддержки: молодые семьи и учителя могут быть как признаны, так и не признаны участниками програм-мы. Следовательно, в нарушение установленных требований, наименования данных мероприятий не обеспечивают конкретизацию деятельности исполнителей.
|
| Приложе-ние 2 «По-казатели результатов реализации Про-граммы» | пп.5.8, приложение 4 к Порядку | 1. Программа не содержит целевых показателей, позволяющих оценить степень решения задачи подпрограммы 2 «обеспечение доступности жилья…».
2. Показатели не отражают общую динамику решения проблемы, на которую направлена Программа. Одной из причин этого является планируемое разделение общего вопроса решения жилищных проблем отдельных категорий граждан на несколько муниципальных программ. 3. Обоснованность установленных значений 5-ти показателей на 2017-2018 годы вызывает сомнение, поскольку их рост в 3,8-5 раз по сравнению со значениями на 2014-2016 годы не подтверждён реальными возможностями бюджета и может указывать на некорректность их расчёта.
|