Председатель Контрольно-счётной
палаты города Сургута__________________И.И. Володина
«_____» ________________ 2013 года
на проект постановления Администрации города
«Об утверждении муниципальной программы «Развитие культуры и туризма на 2014-2016 годы»
Контрольно-счётной палатой города в соответствии с пунктом 9 части 1 статьи 9 Положения о Контрольно-счётной палате, утверждённого решением Думы города от 27.02.2007 № 170-IV ДГ (в редакции от 20.06.2013), пунктом 7 части 2 статьи 9 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» проведена экспертиза проекта постановления Администрации города «Об утверждении муниципальной программы «Развитие культуры и туризма на 2014-2016 годы» (далее – Программа) на соответствие требованиям, установленным постановлением Администрации города от 17.07.2013 № 5159 «Об утверждении порядка принятия решений о разработке, формирования и реализации муниципальных программ» (в редакции постановления Администрации города от 20.11.2013 № 8435, далее – Порядок), по результатам которой подготовлено настоящее заключение. Администратором Программы является департамент культуры молодёжной политики и спорта Администрации города, соадминистраторы – департамент городского хозяйства Администрации города, департамент архитектуры и градостроительства Администрации города.
2. Анализ Программы
2.1. В перечне нормативных правовых актов Паспорта муниципальной программы, утверждённого распоряжением Администрации города Сургута от 28.08.2013 № 3051 «О разработке муниципальной программы «Развитие культуры и туризма в городе Сургуте на 2014-2016 года» (с изменениями от 13.11.2013 № 3955), указаны нормативные акты, не регламентирующие деятельность органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере деятельности.
Федеральный закон от 06.11.1999 № 7-ФЗ «О народных художественных промыслах» в части 1, 2 статьи 4 устанавливает, что федеральные органы государственной власти обеспечивают экономические, социальные и иные условия для организаций народных художественных промыслов, органы государственной власти субъектов Российской Федерации оказывают поддержку народным художественным промыслам. Полномочия органов местного самоуправления в указанной сфере деятельности закреплены положениями части 17.1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Федеральный закон от 24.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» не содержит полномочии органов местного самоуправления в туристической сфере деятельности. В соответствии с решением Думы города от 01.10.2013 № 375-V ДГ «О реализации права органов местного самоуправления муниципального образования городской округ город Сургут на создание условий для развития туризма» орган местного самоуправления реализует право на создание условий для развития туризма, в рамках статьи 16.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В разделе 3 «Программные мероприятия, объём бюджетных ассигнований на реализацию отдельного мероприятия» и таблице приложения 1 к Программе (не имеющей наименования) содержатся мероприятия, реализация которых планируется за счёт средств бюджета субъекта РФ. По устному запросу администратором Программы представлена информация об участии в программах ХМАО-Югры, утверждённых:
1) постановлением Правительства ХМАО-Югры от 09.10.2013 № 427-п «О государственной программе Ханты-Мансийского автономного округа-Югры «Развитие культуры и туризма в Ханты-Мансийском автономном округе-Югры на 2014-2020 годы»;
2) постановлением Правительства ХМАО-Югры от 09.10.2013 № 413-п «О государственной программе Ханты-Мансийского автономного округа-Югры «Развитие образования в Ханты-Мансийском автономном округе — Югры на 2014-2020 годы»;
3) постановлением Правительства ХМАО-Югры от 09.10.2013 № 416-п «О государственной программе Ханты-Мансийского автономного округа-Югры «Создание условий для эффективного и ответственного управления муниципальными финансами, повышения устойчивости местных бюджетов Ханты-Мансийского автономного округа — Югры на 2014-2020 годы».
Одним из оснований для разработки Программы является постановление Главы города от 26.11.2009 № 85 «Об утверждении стратегии социально-экономического развития муниципального образования городской округ город Сургут на период до 2020 года». К числу стратегических приоритетов, возможно отнести 1 мероприятие Программы – строительство учреждений культуры, иные мероприятия сложно сопоставить с направлениями стратегии.
2.2. При оценке приоритетности проблем, предлагаемых для программного решения, установлено соответствие прогнозу социально-экономического развития муниципального образования городской округ город Сургут на 2014 год и плановый период 2015 – 2016 годов, утверждённому постановлением Администрации города от 31.10.2013 №7920, и сопоставимость с одним из основных направлений бюджетной и налоговой политики городского округа город Сургут на 2014 год и плановый период 2015-2016 годов, утверждённой постановлением Администрации города от 11.10.2013 № 7364, в части обеспечения ремонта объектов социальной сферы. Муниципальные услуги, предлагаемые для реализации в качестве подпрограмм, соответствуют Реестру муниципальных услуг городского округа город Сургут, утверждённому постановлением Администрации города от 24.02.2011 № 844.
2.3. В нарушение части 5.6 Порядка в разделе II Программы «Цели и задачи муниципальной программы» не содержится обоснование сроков реализации поставленных задач. По тексту раздела необходимо внести корректировки в нумерации задач в соответствии с паспортом Программы.
2.4. При проведении экспертизы Программа рассмотрена на соответствие Плану реализации генерального плана города Сургута на 2010-2015 годы, утверждённому постановлением Администрации города от 03.11.2010 № 5817. Генеральным планом предусмотрена застройка микрорайона «Пикс», но на 2014-2015 годы расходы на строительство не предусмотрены. Объект, запланированный в Программе «Строительство хореографической школы в микрорайоне ПИКС», в документе не поименован.
2.5. Анализ программных мероприятий, объёма ассигнований на реализацию мероприятий.
2.5.1. Общий объём бюджетных ассигнований в Программе соответствует параметрам финансирования, предусмотренным в проекте бюджета. Финансово-экономические обоснования предоставлены в полном объёме.
2.5.2. Механизм привлечения бюджетных средств субъекта РФ в Программе не приводится, участие муниципалитетов в реализации 3 окружных программ и условия субсидирования предусмотрены региональными программами. Оценить соответствие объёмов финансирования Программы параметрам окружных программ не представляется возможным в связи с тем, что в региональных программах информация приводится в составе сводных показателей «субсидии местным бюджетам на софинансирование».
2.5.3. Анализ финансирования мероприятий и оценка достижения ожидаемых результатов Программы.
1) Произвести оценку обоснованности ожидаемых результатов Программы исходя из информации, содержащейся в таблице (без реквизитов и наименования) раздела III «Программные мероприятия, объём ассигнований на реализацию программы и ожидаемые результаты реализации муниципальной программы» невозможно, в связи с отсутствием конкретики в формулировках мероприятий по 3 подпрограммам (2, 3, 4) и 1 отдельному мероприятию п.1.1. «Реализация мероприятий с целью создания условий для развития туризма в Сургуте…». Например, подпрограмма 2 наименование мероприятия 3.3. «Реализация мероприятий государственной программы «Развитие образования в Ханты-Мансийском автономном округе-Югре…», подпрограмма 3 мероприятие 4.2., 5.2. «Реализация мероприятий государственной программы ХМАО-Югры…».
Отсутствие четких формулировок мероприятий не позволяет установить связь с ожидаемыми результатами и оценить обоснованность заданных объёмов финансирования мероприятий. Указанные обстоятельства нарушают положения части 5.8. Порядка, в соответствии с которым показатели результатов муниципальной программы должны характеризовать результаты использования ассигнований, направленных на её реализацию.
2) При оценке комплекса имеющихся программных мероприятий, установлено отсутствие организационных мероприятий, обеспечивающих согласованность действий направленных на достижение единого результата – строительство детской игровой площадки «Забава» на территории МБУ ИКЦ «Старый Сургут». Возведение объекта реализуется 2 подпрограммами:
— «Организация культурного досуга на базе организаций и учреждений культуры», в рамках которой планируется:
разработка концепции парковой зоны «Чёрный лис» на сумму 130 тыс.руб. (средства местного бюджета);
обустройство детской игровой площадки «Забава» 6 000,0 тыс.руб. (средства окружного бюджета государственной программы ХМАО-Югры «Создание условий для эффективного и ответственного управления муниципальными финансами, повышения устойчивости местных бюджетов Ханты-Мансийского автономного округа- Югры на 2014-2020 годы»).
— «Развитие инфраструктуры отрасли»», в которой планируются проектно-изыскательские работы по объекту «Обустройство и оборудование объекта «Детская площадка «Забава» на территории ИКЦ «Старый Сургут» на сумму 523,1 тыс. руб. (средства местного бюджета).
Разделение показателей ожидаемого результата на две подпрограммы приводит к отсутствию логической согласованности выполнения мероприятий, направленных на создание единого объекта.
Участие в реализация мероприятий государственной программы ХМАО-Югры «Создание условий для эффективного и ответственного управления муниципальными финансами, повышения устойчивости местных бюджетов Ханты-Мансийского автономного округа — Югры на 2014-2020 годы» возможно в порядке предоставления субсидий в целях софинансирования расходных обязательств в следующем порядке: средства автономного округа составляют 99%, средства местного бюджета -1%. По мероприятию «Обустройство детской игровой площадки «Забава» установлен объём средств окружного бюджета в размере 6 000,0 тыс.руб., при этом доля средств из местного бюджета не установлена.
Аналогичная ситуация по подпрограмме «Сохранение и популяризация историко-культурного наследия». Реализация государственной программы ХМАО-Югры «Развитие культуры и туризма в Ханты-Мансийском автономном округе — Югры на 2014-2020 годы» по мероприятию реставрации и консервации музейных фондов возможно в порядке предоставления субсидий в целях софинансирования расходных обязательств в следующем порядке: средства автономного округа составляют 85%, средства местного бюджета-15%. Подпрограмма предусматривает финансирование мероприятия за счёт средств окружного бюджета 221,3 тыс.руб., при этом доля средств из местного бюджета не установлена.
В случае участия в отдельных мероприятиях окружных программ на условиях софинансирования, в Программе при наличии средств окружного бюджета необходимо установление объёмов финансирования местного бюджета, которые возможно скорректировать после принятия решения о бюджете.
3) Подпрограммой «Развитие инфраструктуры отрасли» на 2014 год предусмотрено мероприятие – разработка проектной документации «Реконструкция кровли Галерея «Стерх» на сумму 469,03 тыс.руб. за счёт средств местного бюджета. На 2015-2016 годы мероприятия по реконструкции объекта не запланированы. Ожидаемым конечным результатом мероприятия является проект реконструкции объекта, который в течение 2-х лет не реализуется и, возможно, утратит актуальность. В связи с чем, существует риск признания соответствующих финансовых расходов неэффективными.
В рамках подпрограммы «Организация культурного досуга на базе учреждений и организаций культуры» для МАУ «Сургутская филармония» планируется приобретение светодиодного экрана на сумму 8 580,0 тыс.руб. за счёт средств бюджета города (субсидий на иные цели). Оценка финансово-экономического обоснования расчётов заявленных расходов показала отсутствие информации, обосновывающей необходимость планируемых расходов, расчётов, подтверждающих мониторинг рынка цен на товар, и предполагаемых расходов по содержанию оборудования за счёт бюджета города.
Контрольно-счётная палата города, с учётом прогноза социально-экономического развития муниципального образования городской округ город Сургут на 2014 год и плановый период 2015 – 2016 годов и необходимости оптимизации бюджетных расходов, считает включение указанных мероприятий на 2014 год нецелесообразным и содержащим риски нарушения статьи 34 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которой, при составлении бюджетов участники бюджетного процесса должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объёма средств и (или) наилучших результатов с использованием определённого бюджетом объёма средств.
4) Департамент культуры, молодёжной политики и спорта Администрации города в соответствии с пунктом 31 Положения о департаменте культуры, молодёжной политики и спорта Администрации города, утверждённым решением Думы города от 24.05.2012 № 189-V ДГ, готовит предложения в департамент архитектуры и градостроительства Администрации города по перечню зданий и сооружений подведомственных муниципальных учреждений, требующих реконструкции, капитального ремонта, а также по строительству объектов культуры, спорта, молодёжной политики. Принимает участие в согласовании задания на проектирование проектно-сметной документации муниципальных объектов культуры, физической культуры, спорта и молодёжной политики. Участвует в приёмке муниципальных объектов культуры, физической культуры, спорта и молодёжной политики после окончания строительства, капитального ремонта и реконструкции.
В нарушение вышеназванного Положения в Программу включены мероприятия, не относящиеся к функциям администратора, по двум объектам:
— проектно-изыскательские работы и обустройство детской игровой площадки «Забава» на территории МБУ ИКЦ «Старый Сургут» (подпрограммы «Организация культурного досуга на базе организаций и учреждений культуры» и «Развитие инфраструктуры отрасли»);
— разработка проектно-сметной документации «Реконструкция кровли Галерея «Стерх» (подпрограмма «Развитие инфраструктуры отрасли»).
Кроме того, относительно мероприятия «Обустройство детской игровой площадки «Забава» на территории МБУ ИКЦ «Старый Сургут» необходимо отметить следующее:
1) В соответствии с частью 6 Бюджетного кодекса РФ бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счёт средств бюджета стоимости муниципального имущества являются бюджетными инвестициями.
2) В соответствии с частью 2.2 Порядка исходя из полномочий муниципального образования может формироваться муниципальная программа (подпрограмма) осуществления бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства муниципальной собственности, которая представляет собой комплекс взаимоувязанных мероприятий по осуществлению инвестиций в объекты капитального строительства муниципальной собственности, базирующихся на системе целей, задач в определённой сфере. И в анализируемой Программе содержится подпрограмма бюджетных инвестиций «Развитие инфраструктуры отрасли».
3) В рамках оказания муниципальных услуг, относящихся к сфере деятельности администратора Программы, установленных Реестром, не предусматривается включение в муниципальную услугу мероприятий по осуществлению инвестиций в объекты капитального строительства.
Учитывая изложенное, по мнению Контрольно-счётной палаты города, реализация данного мероприятия должна осуществляться в рамках подпрограммы бюджетных инвестиций «Развитие инфраструктуры отрасли» муниципальной программы «Развитие культуры и туризма в городе Сургуте на 2014-2016 годы».
2.5.4. Анализ динамики показателей результатов реализации Программы и объёмов финансирования отражает отсутствие логической увязки изменений целевых показателей и объёмов финансирования мероприятий.
1) По мероприятию 1.1. (задача 1, «отдельное мероприятие по созданию условий для развития туризма в Сургуте, расширения спектра туристских услуг для жителей и гостей города») в 2015 году по отношению к 2014 году планируется снижение объёма ассигнований на 49 %, при этом показатели результата в 2015 и 2016 годах по отношению к 2014 году увеличиваются, соответственно, на 20% и 60%.
2) В мероприятии 2.1 (задача 2, подпрограмма оказания услуги «Библиотечное обслуживание населения») одно из составляющих мероприятия «организация комплексного содержания объектов муниципальных учреждений, подведомственных департаменту культуры, молодежной политики и спорта (предоставление коммунальных услуг)» содержит показатель «количество муниципальных учреждений, подведомственных департаменту культуры, молодежной политики и спорта, обеспеченных комплексным содержанием объектов (ед.)». Показатель не изменяется в течение 2014-2016 годов, составляет 1 ед., при этом объем финансирования в 2015 году по отношению к 2014 году увеличивается на 2%, а в 2016 году по отношению к 2014 году сокращается на 5%.
3) В мероприятии 3.1 (задача 3, подпрограмма «Сохранение и популяризация историко-культурного наследия») одно из составляющих мероприятия «организация комплексного содержания объектов муниципальных учреждений подведомственных департаменту культуры, молодежной политики и спорта (предоставление коммунальных услуг, услуг по содержанию муниципального имущества)» содержит показатель «количество муниципальных учреждений, подведомственных департаменту культуры, молодежной политики и спорта, обеспеченных комплексным содержанием объектов (ед.)». Показатель результата в течение 2014-2016 годов не изменяется, составляет 2 ед. При этом объём финансирования в 2015 году по отношению к 2014 году сокращается на 40%, а в 2016 году сокращается на 43%.
4) Аналогичная ситуация по мероприятию 6.1, задача 6, подпрограмма «Организация культурного досуга на базе организаций и учреждений культуры».
5) В нарушение части 5.4. Порядка в разделе 3 отсутствуют показатели, характеризующие качественную оценку услуг оказанных потребителям (качество услуг; доступность услуг и т.д.), которые в соответствии с Паспортом Программы указаны в составе ожидаемых результатов реализации Программы:
— сохранение качества оказываемых муниципальных услуг в сфере культуры;
— повышение уровня доступности предоставления муниципальных услуг в сфере культуры.
6) В целях достижения задач 4, 5 подпрограммы «Дополнительное образование детей в детских школах искусств» запланированы идентичные мероприятия, которые не обеспечивают конкретизацию деятельности администратора программы, что является нарушением части 5.7 Порядка. Более подробно информация приведена в таблице 1.
Таблица 1
|
Наименование задачи |
Содержание задачи |
Мероприятия |
| Задача № 4 | Реализация комплекса мер, направленных на выявление, сопровождение и поддержку одаренных детей и молодежи, развитие обучающихся и обеспечение их профессиональной подготовки | Мероприятие 4.1, 5.1: «Обеспечение функционирования и развития учреждений, оказывающих муниципальную услугу «Дополнительное образование детей в детских школах искусств»;
Мероприятие 4.2, 5.2 «Реализация мероприятий программы ХМАО-Югры «Развитие культуры и туризма в ХМАО-Югре на 2014-2020 годы». Отсутствует конкретизация мероприятий при реализации мероприятий окружной программы, что не позволяет оценить показатели результата выполнения мероприятия. |
| Задача № 5 | Совершенствование материально-технической базы детских школ искусств |
7) По мероприятию 10.1 (задача 10 подпрограммы «Организация отдыха и оздоровления детей и молодежи в каникулярное время») не установлены исполнители Программы и объёмы финансирования, которые были отражены в разделе 3 –администратор (департамент культуры, молодежной политики и спорта) и соадминистраторы программы (департамент городского хозяйства, департамент архитектуры и градостроительства).
2.6. Раздел V «Механизм реализации и управления муниципальной программой, система организации контроля за исполнением муниципальной услуги» информирует о том, что реализация мероприятий государственной программы планируется на основе соглашения, заключаемого с Департаментом культуры ХМАО-Югры, не определяя реквизитов государственной Программы. В разделе не установлен механизм взаимодействия с департаментом образования и молодежной политики и департаментом финансов ХМАО-Югры при реализации совместных мероприятий государственных программ (постановления Правительства ХМАО-Югры от 09.10.2013 № 413-п и от 09.10.2013 № 416-п).
2.7. В разделе V установлено, что предоставление субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов из бюджета автономного округа по мероприятиям муниципальной программы осуществляется в соответствии с порядками, предусмотренными приложениями 1-7 к настоящей муниципальной программе, которые отсутствуют в составе Программы. По устному запросу, администратором Программы представлено пояснение о технической ошибке «приложения 1-7 к настоящей муниципальной программе» имели в виду «приложения 1-7 к государственной программе Ханты-Мансийского автономного округа – Югры «Развитие культуры и туризма в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре на 2014-2020 годы».
По тексту паспорта и Программы необходимо устранить технические ошибки:
— При утверждении паспорта программы допущена опечатка в дате нормативного правового документа – Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» установлена дата «29.12.2912».
— По тексту программы включённые таблицы не имеют нумерации.
— В разделе I Программы «Характеристика текущего состояния» допущена техническая ошибка в соответствии с паспортом Программы пропущено слово «оздоровление» в наименовании подпрограммы оказания услуг «Организация отдыха детей и молодёжи в каникулярное время».
— В таблице «Оценка потребности в предоставлении муниципальных услуг, оказываемых департаментом культуры, молодёжной политики и спорта, на 2013 и на среднесрочную перспективу 2014-2016 годы» при оценке потребности в «организации массовых мероприятий» допущена ошибка при установлении показателей за 2012-2016 годы в количественном и, соответственно, процентном выражении. При дефиците мероприятий составляющем 20 ед., оценка их потребности в процентном выражении установлена равной «0». В пояснении к оценке потребности в предоставлении муниципальной услуги «Организация культурного досуга на базе учреждений и организаций культуры» нарушена балансовая увязка в прогнозных данных «2011, 2012 годы».
2.8. Сроки предоставления проекта Программы на экспертизу в Контрольно-счётную палату города, установленные в части 6.3 Порядка, не нарушены.
2.9. В соответствии со статьёй 34 Бюджетного кодекса РФ при составлении бюджетов участники бюджетного процесса должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объёма средств и (или) наилучших результатов с использованием определённого бюджетом объёма средств.
Исходя из результатов проведённой экспертизы заданные показатели, не могут быть достигнуты объёмом средств, установленным Программой на момент проведения экспертизы, без дополнительного финансирования по отдельным мероприятиям из бюджета города. Поскольку параметры финансирования Программы формируют проект бюджета, принятие её редакции может привести к невозможности достижения заданных и наилучших результатов определённым объёмом средств в проекте бюджета, а значит, к несоблюдению статьи 34 Бюджетного кодекса РФ.
В связи с одновременным поступлением на экспертизу проектов муниципальных Программ и проекта бюджета города, более детальная экспертиза представленного финансово-экономического обоснования ассигнований проводится в рамках экспертизы проекта бюджета города на 2014 год и плановый период 2015-2016 годы. В связи с чем, результаты экспертизы проекта бюджета могут отличаться от выводов, изложенных в настоящем заключении, в части финансово-экономического обоснования бюджетных ассигнований по соответствующему главному распорядителю, распорядителю, получателю бюджетных средств.
Выводы по результатам настоящей экспертизы проекта Программы сформированы на основании представленных документов и информации.
3. Заключительные положения
На основании вышеизложенного, Контрольно-счётная палата города предлагает:
3.1. Устранить технические ошибки, изложенные в пункте 2.7.
3.2. Рассмотреть замечания, изложенные в пунктах 2.3, 2.5, 2.6, 2.9.
3.3. Информацию о решениях, принятых по результатам настоящей экспертизы, направить в адрес Контрольно-счётной палаты города в срок до 09.01.2014.
Инспектор
организационно-правового отдела Н.С. Кандаурова