1. Общие положения

В соответствии с подпунктом 9 пункта 1 статьи 9 Положения о Контрольно-счётной палате города, утверждённого решением Думы города от 27.02.2007
№ 170-IVДГ (с изменениями), пунктом 6 статьи 7 Положения о бюджетном процессе в городском округе город Сургут, утверждённого решением Думы города от 28.03.2008 № 358-IVДГ (с изменениями), Стандартом «Экспертиза проектов муниципальных программ города Сургута», утверждённым распоряжением Председателя Контрольно-счётной палаты города от 08.11.2013 № 01-06-85/13КСП (с изменениями), проведена экспертиза проекта постановления Администрации города «О внесении изменений в постановление Администрации города от 13.12.2013 № 8990 «Об утверждении муниципальной программы «Управление муниципальным имуществом и земельными ресурсами на 2014-2016 годы» (далее – Проект постановления).

Администратор Программы – департамент имущественных и земельных отношений Администрации города, соадминистратор Программы – департамент архитектуры и градостроительства Администрации города.

В ходе экспертизы Проекта постановления проведена оценка вносимых изменений на соответствие Бюджетному кодексу Российской Федерации и Порядку принятия решений о разработке, формирования и реализации муниципальных программ городского округа город Сургут, утверждённому постановлением Администрации города от 17.07.2013 № 5159 (с изменениями, далее – Порядок № 5159).

Выводы по результатам настоящей экспертизы Проекта постановления сформированы на основании представленных документов и информации.

1. Анализ изменений, вносимых Проектом постановления

2.1. Паспорт Программы утверждён распоряжением Администрации города от 30.08.2013 № 3100 «О разработке муниципальной программы «Управление муниципальным имуществом и земельными ресурсами в городе Сургуте на 2014-2016 годы» (с изменениями от 21.10.2014 № 3390[1]).

Администратором муниципальной программы «Управление муниципальным имуществом и земельными ресурсами на 2014-2016 годы» (далее – Программа) – Департаментом имущественных и земельных отношений Администрации города (далее – ДИиЗО, Департамент) предлагается изложить Программу в новой редакции и распространить её действие с 01.01.2015 года. На основании внесенных изменений в паспорт Программы Проектом постановления предлагается продлить срок реализации Программы с 3 до 7 лет и установить его с 2014 по 2020 годы, что не противоречит требованиям пункта 1.7 Порядка № 5159.

2.2. Внесение изменений в Программу обусловлено:

— формированием проекта бюджета на 2015 год и плановый период 2016-2017 годов (далее – проект бюджета);

— изменением Порядка № 5159.

2.3. В ходе анализа Программы установлено следующее.

2.3.1. В абзаце 13 раздела 1 Программы «Характеристика текущего состояния» (далее – Раздел 1) отражено количество объектов муниципального имущества подлежащих страхованию до конца 2014 года со значением «148 ед.». Вместе с тем, в графе «Значение целевого показателя, в том числе: 2014 год» приложения к Программе по мероприятию 2.1.1 «Обеспечение страховой защиты муниципального имущества» отражено количество объектов муниципального имущества подлежащих страхованию со значением «146 ед.». В связи с чем, предлагаем ДИиЗО устранить в Программе взаимное несоответствие значений показателей результативности.

2.3.2. В Разделе 1 отражён ряд проблем, одной из которых является «приведение структуры и состава муниципального имущества в соответствие вопросам местного значения». Исходя из текста Программы, проблема решается посредством оптимизации состава муниципального имущества путём последовательного сокращения имущества, не участвующего в обеспечении полномочий органов местного самоуправления. При этом, отсутствует какая-либо информация о том, каким образом происходит «последовательное сокращение», определён ли и сформирован состав имущества, которое необходимо для решения вопросов местного значения и есть ли примерный перечень такого имущества. Данное замечание ранее было отражено Контрольно-счётной палатой города (далее – КСП) в заключении от 02.12.2013 № 01-17-208/13КСП, но не было учтено ДИиЗО во вносимых изменениях.

Необходимо отметить, что ч.5 ст. 50 Федерального закона от 06.10.2013 №131-ФЗ[2] определено, что имущество, которое не обеспечивает исполнение функций публичной власти, подлежит перепрофилированию либо отчуждению. При этом, по мнению КСП, необходимо провести его анализ и выбрать наиболее эффективный способ использования или отчуждения.

На основании вышеизложенного предлагаем:

1) провести анализ имущественного комплекса и потребности в том или ином имуществе;

2) по итогам такого анализа определить имущество, не предназначенное для решения вопросов местного значения;

3) отразить в абзаце 17 Раздела 1 способы (варианты) сокращения такого имущества для обеспечения прозрачности управления муниципальным имуществом и предусмотреть мероприятия, характеризующие решение данной проблемы. К примеру, отразить «количество имущества, соответствующего вопросам местного значения», «удельный вес имущества, не предназначенного для решения вопросов местного значения от общего количества муниципального имущества, %».

2.3.3. Одним из важнейших преобразований в сфере управления муниципальным имуществом, согласно разделу 1 Программы, является «увеличение доходов от управления таким имуществом». На сегодняшний день существует проблема возврата дебиторской задолженности по доходам от реализации муниципального имущества, находящегося в собственности муниципального образования.

Кроме того, частью 3 Основных направлений бюджетной и налоговой политики городского округа город Сургут на 2015 год и плановый период 2016-2017 годов[3] предусмотрено, что «бюджетная и налоговая политика муниципального образования в 2015 году и плановом периоде 2016-2017 годов должна обеспечить преемственность целей и задач бюджетной и налоговой политики предыдущего планового периода с учетом необходимости дальнейшего совершенствования бюджетного процесса и решения вновь возникающих в связи с экономической ситуацией в российской экономике и изменениями законодательства в сфере общественных финансов задач.

В целях обеспечения устойчивости и прироста собственных доходов, в рамках продолжения реализации плана мероприятий по мобилизации доходов перед соответствующими структурными подразделениями Администрации города в среднесрочной перспективе стоит задача по проведению следующей работы в части неналоговых доходов в частности, продолжить реализацию мероприятий, направленных на снижение дебиторской задолженности по доходам бюджета города, утверждённых распоряжением Администрации города».

Учитывая, что в приложении к Программе «Программные мероприятия, объём ассигнований на реализацию программы и показатели результатов реализации муниципальной программы» указаны мероприятия по снижению уровня дебиторской задолженности, считаем необходимым в тексте Программы отразить данную проблему, что позволит установить связь программы с приоритетами социально-экономического развития города, отражёнными в документах стратегического характера, и соблюсти абз.3 части 5.5 раздела 5 Порядка № 5159.

2.3.4. Одной из задач Программы является «Управление и распоряжение муниципальным имуществом и земельными ресурсами». Решение данной задачи направлено в частности, на «проведение проверок земельных участков, выполнение функций по осуществлению муниципального земельного контроля».

ДИиЗО согласно статье 72 Земельного кодекса РФ, на основании решения Думы города от 16.10.2006 № 99-IVДГ[4], Положения о Департаменте[5], управляет и распоряжается земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, распоряжается земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляет земельный контроль в форме плановых и внеплановых проверок, обследования земельных участков на соблюдение земельного законодательства.

В рамках осуществления функций в области муниципального земельного контроля ДИиЗО выявляет факты нарушения земельного законодательства, а также норм и правил, установленных муниципальными правовыми актами в области земельных отношений; принимает меры к устранению и предупреждению нарушений земельного законодательства и т.д.

Вместе с тем, в тексте Программы указано только количество проведённых проверок земельных участков в количестве: 2011 год – 12 ед., 2012 год — 12 ед., 2013 год – 0 ед., 2014 год – 11 ед. и отсутствует информация о проделанной работе в области муниципального земельного контроля, а именно: не указано, выявлены ли факты нарушения земельного законодательства, были ли приняты меры по устранению таких фактов, общее количество земельных участков на территории муниципального образования, в отношении которых уже проведён контроль и в отношении которых планируется.

Учитывая, что проверки и обследования осуществляются в рамках муниципального земельного контроля, предлагаем п.3 графы 2 таблицы 2 раздела 2 «Цели и задачи муниципальной программы» изложить в редакции «Выполнение функций по осуществлению муниципального земельного контроля, в т.ч. проведение проверок (обследований) земельных участков в течение всего срока реализации программы», а также отразить в Разделе 1 информацию о работе в области муниципального земельного контроля.

2.4. Финансовое обеспечение Программы предусматривается за счёт межбюджетных трансфертов из окружного бюджета, а также за счёт средств местного бюджета.

Общий объём финансирования на реализацию Программы в 2014 году приведён в соответствие с решением Думы города № 565-VДГ[6] и составил 655 145 249 рублей.

Объём бюджетных ассигнований на реализацию Программы в 2015 году по сравнению с 2014 годом увеличен на 270 497 653 рубля и составляет 759 156 143 рубля. В 2016 году объём финансирования не изменился и составляет 138 879 600 рублей.
В 2017 году объём ассигнований составляет 138 879 600 рублей.

В связи с тем, что финансово-экономические обоснования бюджетных ассигнований на реализацию Программы представлены в составе материалов к проекту бюджета на 2015 год и плановый период 2016-2017 годов, возможные нарушения и замечания в части финансово-экономического обоснования (при наличии) будут отражены в заключении Контрольно-счётной палаты на проект бюджета города на 2015 год и плановый период 2016-2017 годов.

2.5. Анализ Программных мероприятий и показателей результатов реализации муниципальной программы.

2.5.1. В задаче 3.1 приложения к Программе отражены два показателя снижения уровня дебиторской задолженности по доходам бюджета города.

№ п/п	Наименование показателя, ед. измерения	Значение показателя, в том числе
		2014 год	2015 год	2016 год
1	Снижение уровня дебиторской задолженности прошлых лет по аренде муниципального имущества за счет ее оплаты в текущем году, %	17	17	17
2	Снижение уровня дебиторской задолженности прошлых лет от сдачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, за счет ее оплаты в текущем году, %	14	13	13

Отметим, что для анализа качества и полноты выполнения Администратором мероприятий по снижению дебиторской задолженности по доходам бюджета городского округа город Сургут данных показателей недостаточно, так как они не дают возможности оценить фактическое изменение уровня дебиторской задолженности. При достижении планируемых значений показателей снижения уровня дебиторской задолженности прошлых лет сумма дебиторской задолженности может расти, например:

1 отчетный период	Сумма дебиторской задолженности прошлых лет на начало отчетного периода – 100 000,0 рублей;
	Снижение уровня дебиторской задолженности прошлых лет — 17 % или 17 000,0 рублей;
	Сумма дебиторской задолженности прошлых лет на конец отчетного периода, 83 000,0 рублей (100 000 – 17 000);
	Сумма текущей дебиторской задолженности на конец отчетного периода — 50 000,0 рублей;
2 отчетный период	Сумма дебиторской задолженности прошлых лет на начало следующего отчетного периода — 133 000,0 рублей (83 000 + 50 000);
	Снижение уровня дебиторской задолженности прошлых лет — 17 % или 22 610,0 рублей;
	Сумма дебиторской задолженности прошлых лет на конец отчетного периода — 110 390,0 рублей (133 000 – 22 610).

Таким образом, при достижении планируемого значения показателя снижения уровня дебиторской задолженности прошлых лет возможно увеличение дебиторской задолженности. Считаем, что для предупреждения увеличения сумм дебиторской задолженности также целесообразно отразить показатель «Динамика снижения дебиторской задолженности за отчетный период по сравнению с предыдущим периодом».

Обращаем внимание, что предложение, отраженное в данном пункте, было указано в заключении от 11.08.2014 № 01-17-108/14КСП на проект постановления Администрации города Сургута «О внесении изменений в постановление Администрации города от 13.12.2013 №8990 «Об утверждении муниципальной программы «Управление муниципальным имуществом и земельными ресурсами на 2014-2016 годы». По результатам рассмотрения предложения Департаментом в письме от 10.09.2014 № 07-01-14-12839/14-0 было отражено, что предложение будет рассмотрено и учтено при внесении изменений в Программу в рамках проектирования бюджета на очередной финансовый год и плановый период. Вместе с тем, в нарушение п.6.5 Порядка № 5159 во вносимых изменениях в Программу Администратором данное предложение не было учтено.

2.5.2. При анализе целевых показателей результатов реализации муниципальной программы и ожидаемых результатов установлено, что отдельные показатели не информативны и не обеспечивают возможность объективной оценки ожидаемых результатов реализации программы, в частности:

Целевые показатели	Ожидаемый результат
1) Количество объектов недвижимого имущества, не соответствующих вопросам местного значения, ед. (далее – показатель № 1)	2015 год – 21 ед., 2016 год – 11 ед.; 2017 год – 4 ед.
2) Удельный вес земельных участков, находящихся в муниципальной собственности (в отношении которых в отчётном периоде действовали договоры аренды) от общего количества земельных участков, на которые зарегистрировано право муниципальной собственности, % (далее – показатель № 2)	2015 год – 34%, 2016 год – 34 %; 2017 год – 34 %.

1) для достижения результата показателя № 1, проводятся мероприятия по приведению состава муниципального имущества в соответствие с вопросами местного значения. При этом, в проекте Программы отсутствует перечень имущества, подлежащего отчуждению (перепрофилированию) с указанием общего количества.
В расчёте показателей результатов реализации Программы  приложенный к пояснительной записке указано, что показатель состоит из имущества, которое не соответствует вопросам местного значения и находится в пользовании государственных органов и организаций. Вместе с тем отсутствуют исходные данные, используемые при расчёте (количество таких объектов рассчитывается от общего ли количества объектов имущества, не соответствующего вопросам местного значения либо этот расчет исходил из общего количества имущества, находящегося в муниципальной собственности).

2) достижением результата показателя № 2, в % соотношении, является установление доли предоставления в аренду земельных участков в 34%. Согласно пояснительной записке к проекту Программы, данный показатель рассчитан исходя из прогноза регистрации права муниципальной собственности на земельные участки, предполагаемых для передачи в аренду в 2015 году, и динамики количества действующих договоров аренды в 2014 году. При этом, в самой Программе общее количество заключённых договоров аренды в 2014 году не приведено. Также отсутствует информация о том, из каких исходных данных составлен прогноз регистрации права. Не видно, каким образом изначально определён планируемый к сохранению удельный вес земельных участков в 34%.

Отсутствие исходных данных, используемых для расчёта показателей не в полной мере характеризует масштаб существующих проблем, на решение которых направлена Программа, затрудняет мониторинг и контроль её реализации и нарушает п.5.11 Порядка № 5159.

2.5.3. С целью реализации мероприятия 1.1.8 «Строительство объектов муниципальной собственности» в приложении к Программе предусмотрены бюджетные ассигнования в 2015 году на выполнение работ «Строительство объектов муниципальной собственности. Поликлиника «Нефтяник» на 700 посещений в смену в мкр.37 г. Сургута». При этом ни показатель, ни его значение на 2015 год не установлены. Таким образом, в нарушение п. 5.7 Порядка № 5159 в Программе не отражён результат использования бюджетных ассигнований направленных на реализацию Программы в части данного мероприятия.

Конечным результатом предоставления бюджетных инвестиций в данном случае является ввод объекта строительства в эксплуатацию. Учитывая, что сам процесс строительства носит, как правило, длительный характер, то необходимо с целью соблюдения принципа эффективности использования бюджетных средств, предусмотренного ст. 34 Бюджетного кодекса РФ установить показатели результата их использования.

Учитывая изложенное, по мнению КСП, по мероприятию 1.1.8 необходимо определить целевые показатели, обеспечивающие отражение результатов использования бюджетных средств, например, установить в качестве конечного результата показатель «Ввод в эксплуатацию объекта, ед.» со значением «1» в соответствующем году, а в качестве показателя реализации мероприятия установить показатель, например «Степень готовности объекта» со значением «%», что позволит соблюсти п.5.7 Порядка № 5159, либо установить иные показатели характеризующие результаты использования ассигнований.

2.6. В результате внесённых изменений в Порядок № 5159 исключена норма о проведении экспертизы правовым управлением Администрации города на предмет обоснования принятия расходных обязательств. Контрольно-счётная палата города в экспертных заключениях на проекты муниципальных правовых актов об изменении муниципальных программ неоднократно рекомендовала рассмотреть целесообразность проведения экспертизы правовым управлением Администрации города на предмет обоснования принятия расходных обязательств с внесением соответствующих изменений в Порядок.

Вместе с тем, Администрация города в предоставленной информации об устранении замечаний (принятии/не принятии рекомендаций) по результатам экспертиз проектов об изменении муниципальных программ указывает, что «проведение дополнительной экспертизы правовым управлением является излишней (избыточной) функцией».

О несостоятельности данной позиции Контрольно-счётная палата города отметила в заключении от 31.10.2014 № 01-17-171/КСП, с указанием выявленных нарушений Бюджетного кодекса РФ, которые устранены путём принятия решения Думы города от 02.10.2014 № 563-V ДГ «Об установлении расходных обязательств на оказание услуги по транспортировке тел (останков) умерших (погибших) в специализированные медицинские учреждения».

На основании вышеизложенного, рекомендуем рассмотреть целесообразность проведения экспертизы правовым управлением Администрации города на предмет обоснования принятия расходных обязательств. Считаем, что проведение данной экспертизы позволит исключить риски принятия расходных обязательств, несоответствующих требованиям действующего законодательства и полномочиям органа местного самоуправления, что положительно скажется на правовой подготовке проектов муниципальных программ и изменений, вносимых в них.

2.7. В нарушение пункта 5.11 Порядка № 5159 в пояснительной записке в Проекту не отражен полный перечень вносимых изменений.

2.8. В связи с выявлением по результатам настоящей экспертизы нарушений Порядка № 5159, а также иных замечаний и недостатков, обращаем внимание на необходимость проведения более качественной экспертизы Программы департаментом по экономической политике Администрации города на предмет соответствия требованиям, предъявляемым к её содержанию.

3. Заключительные положения

На основании вышеизложенного, Контрольно-счётная палата города предлагает Администрации города:

3.1. Рассмотреть предложения и замечания, изложенные в пунктах 2.3.1-2.3.4, 2.5.1-2.5.3 настоящего заключения.

3.2. Принять меры к реализации предложений, изложенных в пунктах 2.6, 2.8 настоящего заключения.

3.3. Информацию о решениях, принятых по результатам настоящей экспертизы, направить в адрес Контрольно-счётной палаты в срок, не позднее 26.12.2014.

Инспектор отдела
контроля в сфере закупок                                                                           Е.С. Галицкая